编者按：为全面推进预算绩效管理，全国预算与会计研究会和预算司共同组织北京、河北、内蒙古、辽宁、安徽、浙江、黑龙江、福建、广东、海南、四川、云南财政厅，水利部、国家质检总局、国务院机关事务管理局、中国地震局财务司等16个成员单位，对预算绩效管理进行了专题研究，并就有关问题进行了重点调研，形成了“财政预算绩效管理研究报告”。廖晓军副部长批示：“加强预算绩效管理是贯彻部党组提出的科学化、精细化管理的重要组成部分。大力推进这项工作，有利于提高财政资源的有效配置，有利于提升部门的行政管理能力，有利于树立良好的公仆形象，取信于民。这份研究报告很好，可出一期情况反映供部内有关单位学习参考。”
财政预算绩效管理研究
全国预算与会计研究会课题组
随着我国市场经济体系的确立和公共财政体制的不断完善，政府理财已进入科学化精细化管理、以公共支出为重点的跟踪问效新阶段。财政绩效管理是继收支两条线、政府采购、部门预算、国库集中收支、预算编审改革后的新内容、新举措。它既是一项重要的工作，更是一次重大改革。如何建立科学的财政支出绩效评价制度，进一步提高财政资源的配置效率，以尽可能少的投入提供尽可能多的公共产品和公共服务，越来越引起社会的广泛关注，成为财政理论研究的热点和管理决策的重点。
经商定，全国预算与会计研究会和预算司共同组织北京、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、福建、安徽、广东、海南、四川、云南财政厅，水利部、国家质检总局、国务院机关事务管理局、中国地震局财务司等16个成员单位，对“财政预算绩效管理”课题进行了专题研究，并从8月下旬开始，会同预算司分别到河北、北京、黑龙江、云南等4省区（市）的 个地级市就有关问题进行了重点调研。现报告如下。
一、加强财政预算绩效管理的意义
预算绩效管理是我国深化行政管理体制改革，打造“责任政府”和“服务型政府”的有效举措，是政府绩效管理的重要组成部分，加强预算绩效管理对切实增强政府工作人员效率观念，建设绩效政府具有重要的意义。
（一）加强绩效管理是落实科学发展观、完善公共财政管理制度的必然要求。党中央和国务院多次提出要完善预算制度，推进预算绩效管理。党的十五大提出科学发展观，十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，十七届二中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，表明公共财政的科学发展观，就是通过建立预算绩效评价体系，推行政府行政问责制度，提高政府运行效率，实现高效、科学配置公共资源，不断增加社会财富，提升全社会的公共福利水平。绩效是经济性、效益性和有效性的统一，公共财政预算只有充分注重绩效，才能产出良好的社会经济效果。通过对财政资金投入和产出数量的比较，衡量一项经济活动是否符合科学发展的经济性原则；通过对项目计划与实际效果的比较，衡量一项经济活动是否符合科学发展的效益性要求；通过对政府行为绩效问责，衡量一项经济活动是否符合科学发展的有效性原则。
（二）加强绩效管理是实现财政科学化精细化管理的重要保障。财政科学化精细化管理，就是以科学发展观为统领，积极探索和掌握财政工作规律，建立健全财政法律、法规和管理制度，切实提高财政管理水平和资金使用效益。目前，我国预算管理离科学化、精细化要求还存在较大差距。主要表现在：预算编制比较粗放，与政府部门履行责任目标联系不紧;预算执行缺乏预期科学导向，存在一定的随意性和盲目性；项目资金监管松懈，资金使用效率不高；项目评价体系不完整，评价结果与预算安排脱节等。通过设立政府支出绩效目标，并用来考核衡量政府主管部门业绩，从制度上建立起政府主管部门财政支出责任约束机制，有利于抑制政府部门之间普遍存在的争资金、上项目的需求冲动；有利于建立正确的激励机制，打破政府部门支出利益格局，减少无效和低效支出。加强绩效管理，是从整体上提高政府的行政效率和管理水平的重要途径，也是实现财政科学化精细化管理的重要保障。
（三）加强绩效管理，是提高财政资金分配科学性、公平性的重要举措。科学合理的财政分配对于优化政府职能、提高政府的行为效率具有重要意义。传统的财政支出分配弊端是，缺乏科学合理的配置依据和标准，资金配置不规范、不透明；上下“博弈”、讨价还价；地区之间、部门之间、项目之间苦乐不均；资金短缺与资金浪费并存等。实现财政资金的公平分配，必须建立资金配置标准和项目立项的科学依据。加强绩效管理，就是通过编制年度绩效预算，将政府部门公共服务所需经费分解为可考核的绩效目标，结合上年绩效目标及绩效结果，编制合理的年度资金分配预算，从而实现财政资金分配的科学性和公平性。
（四）加强预算绩效管理是缓解预算收支矛盾的有效途径。当政府预算发生收支矛盾，通常会导致两种财政行为，一是增税，二是举债。但由于提高公众税收负担政府面临着社会压力和政治风险， 常常以发行公债的方式弥补财政赤字。发行公债虽然可以在一定时间内缓解财政收不抵支的困难，但整个经济发展容易陷入不良循环之中。因此，为了缓解我国预算收支矛盾，防止过高的债务给政府带来财政风险，确保经济持续增长与各项社会事业协调发展，必须改变过去财政支出管理中那种“重收入轻支出、重分配轻管理、重使用轻绩效”的惯性思维。要通过财政预算支出绩效管理改革，形成以支出绩效为核心的部门预算支出管理制度，不断提高财政支出效率与效果，有效缓解预算收支矛盾，最大限度的发挥财政支出的积极效应，推动整个经济社会健康发展。
二、预算绩效管理的路经选择与指标体系设计
（一）预算绩效管理的路径、内容与方法。任何制度创新的改革方案，都需要寻求某种具有可操作性的路径选择。经过研讨，宜将改革的路径设定为：把绩效理念融入预算管理的全过程，建立事前有绩效目标，事中有绩效监控，事后有绩效评价的首尾衔接的预算绩效管理体系。通过这套体系持续、循环地运作，形成一套量化、科学的绩效目标和指标体系，推动公共部门绩效管理，强化部门责任，提高部门管理和决策水平。在此基础上再造预算管理流程，改革财政运行机制，逐步建立绩效预算体系，最终，通过绩效预算改革实现提高财政资金使用效益，建设廉洁、高效政府的目标。
绩效评价的内容，按照评价对象的不同，分为综合绩效评价、部门绩效评价、单位绩效评价和项目绩效评价四类。综合绩效评价即年度财政支出绩效的总体评价；部门绩效评价是指对部门年度预算支出绩效的总体评价；单位绩效评价即对公共支出单位财政年度内的绩效进行考核评价；项目绩效评价即对具体支出项目所产生的绩效进行考核评价。
绩效评价的方法主要有：一是相对比较法。该方法适用于财政支出项目收益测算比较困难，而财政支出项目比较固定的情况。一般只比较项目的预算（预测）支出，选择成本最低的方案执行。二是因素分析法。因素分析法是通过分析影响收益及成本的内、外因素进行综合分析、评价的一种方法。三是公众评价法。指通过专家评估、公众问卷及抽样调查，对各项绩效评价内容完成情况进行打分，并根据分值评价绩效目标完成情况的评价方法。四是效益分析法。将一定时期内的成本与效益进行对比分析，评价绩效目标完成情况的评价方法。在具体应用中，经常采用净现值法和内部收益率法，当项目的净现值大于0时，则项目可行，否则不可行；在采用收益率法时，如果计算出的收益率大于市场利率时，则项目可行，否则不可行。五是综合指数法。是指依据各项绩效指标的实际水平，对照评价标准值，分别计算各项指标指得分的评价方法。
（二）预算绩效管理的指标体系设计。支出绩效评价指标，是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和有效性，揭示财政支出存在问题的量化手段。财政支出绩效评价指标体系，就是把“不可衡量的事”变为可衡量的指标，以最低的成本、最大限度地满足社会经济发展的需要。
1．产出指标。产出指标包括数量指标和质量指标，数量指标反映政府部门根据既定绩效目标完成公共服务和物品数量；质量指标反映政府部门提供公共服务和物品达到的标准、水平和效果。例如，在土地开发治理项目中，产出的数量指标主要是治理了多少亩土地，开发治理新增的粮食生产能力、可供养的人数、农民新增纯收入等指标。教育事业产出绩效评价指标主要包括新增（改造）校舍数量、新增教育设备数量、学生入学率、毕业率等；卫生类绩效评价产出指标主要包括新增医疗卫生设施和设备数量、提高就医病人能力指标等。
2．效率指标。反映政府部门提供公共服务和物品的及时程度和效率。例如，土地治理项目绩效评价时，包括林草覆盖率增加值、绿色植被覆盖率增加值、水土流失治理面积等生态环境绩效指标。教育财政支出绩效评价的效率性指标主要有：固定资产利用率、收益率、万元财政投入培养学生数、义务教育入学率、辍学率、城镇儿童入园率等。医疗卫生财政支出绩效评价的效率性指标主要有：平均每所医院每天诊疗人次、平均每人次诊疗医疗费、平均每一出院者住院费用等。
3．成本指标。反映提供公共服务和物品所需的成本，分单位成本和总成本。总成本描述提供公共服务和物品所投入的人力、物力和财力总量。单位成本反映既定数量和质量目标下的物品和服务单位成本量，一般通过总成本、产品数量、质量和相应标准比较得出。
4．成果指标。成果类指标主要是用于反映政府、预算部门和单位财政支出项目使用财政资金，达到预期目标程度的指标。如职业教育项目的成果类指标主要包括：接受教育人员的知识水平和技能提高情况，受教育者的人均收入提高情况等；义务教育项目的结果指标主要是文盲率降低了多少，公众文化素质的提高程度等；社会治安项目的成果类指标包括每万人犯罪率降低了多少，案件发生率降低了多少等；县级政府财政支出的结果评价指标主要有：公用经费水平、环保效益指标、人文发展指数等。
5．有效性指标。有效性指标反映财政支出项目产生的最终效果，反映服务对象的满意程度，例如，卫生项目绩效评价的有效性指标包括：治愈率、好转率、死亡率、发病率、感染率、生存率等。教育类项目绩效评价的有效性指标包括：大专以上文化人口比重、初中以上文化人口比重、毕业生升学率、就业率、学龄人口在校率等指标。
绩效评价的指标体系设计是一项技术性很强的工作，难免交叉重叠，需要在实践中不断完善。
三、各地绩效评价的初步成效、基本经验和存在问题
（一）初步成效
财政部今年四月召开全国预算绩效管理工作会议后，各地加快了工作步伐，在总结经验的基础上，预算绩效管理工作全面启动。
1.制度框架基本形成。目前，北京等12个省市为推进财政支出绩效评价出台了一系列文件，旨在建立和完善制度保障机制、工作运行机制、结果应用机制和持续推进长效机制。大部分试点市县也相继制定了绩效评价管理办法、绩效评价内部工作规程、专家管理办法、评价结果运用办法、绩效评价工作考核办法等，有的地方还建立了绩效评价工作联席会议制度，分项目制定了专项资金绩效评价管理实施细则。
2.评价范围逐步扩大。据了解：浙江省2010年止已对9728个项目实施评价，涉及财政资金1071亿元。黑龙江省选择2008年至2009年通村公路建设资金、基本建设支出、农村义务教育经费保障机制改革资金等8类、15个专项资金开展了绩效评价，评价资金总额度达26亿元；2010年，评价项目资金额度1.4亿元。北京市从2002至2010年，市财政组织开展的绩效评价项目（部门）累计达到800多项（个），评价项目资金230多亿元，实现了绩效评价工作在市级所有政府组成部门、直属机构和区县的全覆盖。云南省对93个社会关注度高、资金规模大的重点项目开展评价，2010年评价资金总额逾252.32亿元；省财政厅重点评价项目扩大到10多个省级部门、37个项目、252.32亿元专项资金。并统一采用“优、良、中、差”等4个级次衡量各部门、各单位的项目绩效，开始出现了从“要我评价”到“我要评价”的转变。福建省近两年评价实施范围不断扩大，已涉及教育、农业、民政、社保、建设等诸多支出领域。2010年，共有72个预算部门报送项目支出绩效评价报告，涉及金额达11.5亿元。2011年已有85个预算部门开展了绩效自评工作，报送了支出绩效评价报告，涉及金额达28.4亿。
3.绩效监管进一步加强。通过绩效项目跟踪监管，能够及时发现项目资金管理方面存在的如立项手续不全、执行主体不明确、内控制度不完善、实施进展缓慢、质量不合标准、挤占、挪用专项资金等问题。财政部门针对绩效监管暴露出的问题，及时反馈给项目主管部门和实施单位，并由财政会同主管部门及项目实施单位，集中研究整改措施。加强项目绩效监管，有利于财政资金安全运行，提高财政、项目主管部门和实施单位的综合管理水平。安徽省在绩效评价过程中重点把好项目绩效监督关口，每个评价项目成立工作小组，分赴基层，走访企业和群众，对项目实施情况进行深入细致的调查和分析，2011年，省本级监督评审项目涉及财政资金587.5亿元。目前全省17个市和61个县已全面推开绩效评价。
4．预算分配更趋合理。经过几年探索，财政部门逐步建立了以绩效结果为导向的预算资金分配模式，按绩效评价结果确定项目支持手段、资金投向和规模。申报项目设定绩效目标，审定项目测算资金需求，批准项目编制支出预算，增强了预算资金分配的科学性和合理性，有效提高了预算编制质量。广东省到2010年底，全省各级财政部门共审核、批复了27011个项目的绩效目标，涉及金额1513.72亿元。其中，2009、2010年省级共审核了962个项目的绩效目标，核减了近200多亿元的申报金额。云南省把绩效评价和预算评审结合起来，按照初审、复审、再复审程序，2011年对1194个省级部门项目实行入库评审，并对其中63个项目进行了细化评审，审减金额达8000万元，使预算分配更加趋于合理。四川省2010年通过年初预算编审清理核销、调整归并存量专项项目1750多个，整合财政资金148亿元，确保了财政资金继续向最急需、最有效、最重要的领域倾斜。
5.资金效益显著提高。各地通过支出绩效评价、项目跟踪指导和及时纠错，初步形成了财政资金的良性运行，提高了资金的使用效益。以内蒙古为例，2009年至2010年，内蒙古自治区对中央财政现代化农业生产发展资金实施绩效管理，运用绩效目标设定，通过先建后补、以奖代补方式，提高了项目建设成效。中央财政投入7亿元，带动社会投入33.5亿元，覆盖38个旗县，建成东部玉米、西部马铃薯、中部农业和草原肉羊三大优势产业带。绩效评价结果显示，初步形成玉米马铃薯节水灌溉200万亩，玉米增产35％，马铃薯增产56％，农民人均增收860元；肉羊产业生产标准化率提高25％，牧民人均增收450元。
（二）基本经验。2002年试行绩效管理以来，各地创新了一些绩效管理的好做法、好经验。包括：广东省绩效管理制度化、常态化和分配、管理、评价、改进四位一体的经验；河北省项目绩效评价向预算编制、执行、结果应用环节延伸的经验；黑龙江省稳步推进重点项目支出和专项资金绩效评价，突出指标的可比性、完整性和针对性，构建相对完整的评价指标体系的经验；浙江省建立“一个目标、两种评价、三大体系”的经验；江苏省构建指标库、专家库、中介机构库“三库一系统”的经验；海南省必须注重“四性”即提高预算单位对项目的规划性、可执行性、财政部门审核预算的科学性和绩效评价的约束性的经验；北京市构建“事前、事中、事后”全过程绩效管理机制，将绩效理念贯穿到预算管理各个环节的经验；云南省严把申报、审核、批复三道关口的经验；内蒙古按先易后难，简便有效原则，建立项目库、专家库、资料档案库提供信息支撑的经验；福建省“统一组织，分级实施，先易后难，由点及面”和以制度建设为先导，以项目评价为核心，推动部门自评的经验；四川省以预算编审程序改革、预算执行中期评估、结余资金注销管理、财政支出绩效评价为抓手，初步建立起贯穿预算管理事前、事中、事后全过程的财政预算绩效管理体系的经验；以及水利部采取逻辑框架法和层次分析法，建立“流域水土保持项目”绩效评价指标体系的经验。等等。
操作上带共性的经验主要有：
第一、必须注重基础工作。做好基础工作是进行绩效评价的关键。由于财政支出范围广泛，社会效益和生态效益无法完全用货币衡量，而且不同的项目有不同的长期效益和短期效益、直接效益和间接效益。因此，财政部门一直未能找到有效办法对财政支出进行准确衡量。绩效评价的基础工作包括：一是搜集各有关部门和单位的基础信息，建立一套与绩效评价相适应的绩效指标。包括部门工作性质、机构设置与职能范围、财务收支与财政支出经费情况及年度计划。特别要结合各单位的五年发展规划等。在此基础上将年度计划进一步细化为年度绩效计划指标。二是合理选择部门和单位经费预算与工作绩效挂钩的指标。指标的制定宜采取先易后难，逐步完善的办法，从项目预算着手，制定出分项目的绩效指标，并与其预算相对应，同部门总体绩效目标挂钩。三是针对部门不同性质和职能建立不同的绩效评价体系。这样才能为实施绩效控制、绩效评价和绩效问责提供坚实依据。
第二、必须做好项目评价分类。财政支出绩效评价面临的难点是财政支出内容和项目性质。从我国预算管理现状看，涉及到二十多个大类，数百个款，数千个项，支出具有明显的层次性，而不同层次的评价主体和内容又有一定的差异。因此，只有对众多的支出项目进行科学分类，才能将性质相同或相似的支出项目归并在相同类别中进行评价，增加相互之间的可比性;也只有建立评价的分类体系，对各个层次使用统一的评价标准，才能提高支出评价工作质量。
第三，必须建立预算绩效审核论证制度。要研究制定《预算绩效审核论证和认证办法》，对部门申报项目的预期绩效、绩效目标和指标设置的科学性、合理性和可行性作出正确评判。在此基础上，将绩效管理融入预算编制各个环节之中，严格各个环节的绩效评价标准，避免无效、低效项目进入预算流程，促使财政部门根据预算绩效平衡预算，协助政府做出科学决策，提高财政预算编制质量。
第四、必须注重预算拨款与绩效挂钩。预算拨款与绩效挂钩，是指在预算编制时，根据部门（单位）上年度绩效指标完成情况，确定预算支出标准和基数，合理安排财政支出的一项理财方式。凡是能够进行量化考核的项目，都应与预算单位正常经费挂钩。完成任务按全额预算拨付经费；超额完成任务按比例奖励经费；完不成任务按比例扣减经费。凡是不能进行量化的项目，则按定性考核指标实行激励机制，对完成较好的部门和单位，可在部门（单位）经费预算以外给予奖励。通过预算拨款与绩效挂钩，克服效率低下的财政管理机制。
第五、必须注重绩效评价的准确性和公正性。为了保证绩效评价的准确性和公正性，在评价过程中，不仅要邀请专家进行审议，也要让民众参加评议。所有与绩效相关的项目，一律按量化指标或定性内容严格考核。用于民众评议的调查问卷设计要保持中性，可考虑聘请社会调查机构进行调查，以提高评议的准确性和公正性。通过对项目评价和绩效考核结果的分析，依靠技术手段建立起项目专家评价系统，并将系统应用到项目筛选和绩效考核中。
（三）存在问题
1．法律依据问题。完善的法律制度是预算绩效管理得以有效实施的重要前提。已经实施绩效预算改革的西方发达国家都具有法律先行的鲜明特点，而我国预算绩效管理改革才刚刚起步，相关的法律制度尚未建立起来，现行《预算法》等法律法规中没有绩效管理条款，使预算绩效管理工作缺乏法律支撑。虽然地方省、市印发了相关通知和文件，但没有引起各级政府和社会的充分重视，开展工作面临的阻力仍然较大，财政部门协调各部门之间关系存在一定难度。因此，建议出台各项相应法律、法规，用法律规范绩效评价行为，调整各方面关系，推进此项工作的全面开展。
2．绩效管理质量问题。绩效管理质量存在的问题，一是缺乏有效的技术手段和控制机制。尤其是对项目多、分散广、政策目标多元化（如国家质检总局、水利部的某些项目支出）、资金使用时间长的项目评价时，评价指标如何设置，如何保证各项定量、定性指标科学合理等，需要在实践中不断探索完善；二是评价方法单一，评价标准的偏差或错位，以及评价指标的逻辑分析等，尚处于较低的研究水平；三是目前绩效评价只针对单个项目或某一部门，不能反映项目之间、部门之间的绩效差异，对财政支出结构的合理性，和财政资金在不同领域分配的合理性，尚无法进行科学合理的评价。
3．绩效结果应用问题。阻碍绩效评价结果应用的因素较多，主要有：一是项目从投入到产出，再到效益发挥，需要一个较长的过程，评价时点如果选择在项目完成后，则项目效益远未充分体现；如果选择在项目效益充分发挥后，则时间跨度过长，即使评价结果相对客观，也无法做到及时调整预算；二是绩效管理评价的多为民生项目，而民生项目的绩效目标大多是既定的，即使通过评价发现绩效不好， 也不致于真正影响到预算安排；三是项目评价一般属于事后性的，绩效管理与预算管理对接不紧。特别是年中追加的专项资金的绩效目标，因为没有做到事前申报，加上部门预算编制时间紧，财政部门没有足够的力量审查项目预算的诸多要件，这无疑会影响绩效结果的应用。
4．绩效管理各环节衔接问题。从实施预算绩效管理的情况看，有些项目立项时制订了总目标，但没有细化的效益目标和评价指标，使年度评价缺乏完整的依据，进而影响评价报告质量。由于评价报告质量不高，又影响项目评价的结果。因为各环节之间衔接不紧，最终影响部门绩效目标管理和部门预算。绩效目标、绩效指标的细化和量化是整个工作的难点，绩效管理各环节的衔接更是不可忽视的关键问题。因此，要建立有效的预算绩效管理信息系统，实现各类绩效数据共享，以提高绩效管理整体水平。
5．会计核算方法问题。目前我国规定的会计核算方法有收付实现制和权责发生制两种，行政事业单位现行的是收付实现制会计方法。这种方法以现金收到或付出为标准来记录收入的实现或费用的发生，优点是能够准确记录货币收支,提供真实的现金指标,对加强现金管理,防止预算超支具有明显的作用。从适应预算绩效管理的角度看，收付实现制与权责发生制相比存在明显不足，由于收付实现制会计成本、费用的确认依据是款项的实际支付，而行政、事业单位固定资产不计提折旧,购置固定资产的资金一旦支出以后，就一直以原始成本始终挂在账面上，其提供公共服务所产生的业绩和资产自身消耗（成本）得不到准确反映；同时，由于收付实现制下收入、费用是按其款项实际收付的时间来确认记账的，不考虑收支项目的配比性，可以通过提前或延迟支付等手段人为操纵各会计期间的收支信息，直接影响到财务信息的真实性和可比性。因此，会计核算应实行权责发生制。
6．专业人员配备问题。目前，一是人少事多，矛盾突出。省财政厅绩效评价（管理）处一般只有10人左右，有的省市人员更少，要对省级预算部门、单位申报的上万个项目逐一审核和批复，还要组织开展全省基本公共服务均等化综合绩效考评，工作人员欲速不达，常年超负荷运转。二是绩效管理队伍专业素质跟不上发展需要，市、县一级财政绩效评价（管理）科（股）有近30%的人员身兼数任，精力分散，需要增加相应的绩效管理专业人员。
五、全面推行财政预算绩效管理的对策建议
我国的国情决定了推行预算绩效管理的复杂性和艰巨性。现阶段，除了尽快研究完善相关法律、法规，逐步建立预算绩效管理信息数据库和操作系统外，当前必须着重做好如下几项具体工作：
（一）广泛深入开展预算绩效管理宣传。在传统预算管理中引入预算绩效管理，从重资金投入管理转向重预算编制、执行和监管全过程绩效管理，是财政理财理念的一大变革，也是财政管理工作的一次革命，它涉及到各部门、各单位的既得利益，实施起来难度较大，迫切需要思想认识先行、各部门各单位的协同配合和社会各界的共同参与。要以贯彻党中央、国务院关于推进绩效管理的一系列文件精神和财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》为契机，深入开展财政绩效管理宣传活动。要重点宣传实施绩效预算重大的政治、经济和社会意义；宣传实施预算绩效管理的指导思想、基本原则、目标任务、主要内容和工作要求；宣传实施预算绩效管理对单位加强自身建设的必要性。在宣传方式上，要采取会议推动与上门宣传等方式，争取预算单位理解和配合。同时，利用各新闻媒体、政府网络平台、编制宣传册子等形式，引导全社会关注和重视绩效管理工作，努力营造良好的工作氛围。使大家从思想上认识到粗放式预算管理方式的弊端，树立“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的预算绩效管理理念，进一步增强各部门、各单位的大局意识、责任意识和主动意识。
（二）逐步建立健全绩效管理制度体系。科学的管理制度是指导各项工作的决定性因素，是实现科学化、规范化的基本手段。当前，抓紧制定完善预算绩效管理制度体系十分重要，要力求将预算绩效管理工作变成一项指令性、经常性、制度性的工作。一是从转变政府行政职能入手，逐步建立和完善政府绩效目标管理制度，实现政府管理制度的绩效化。二是通过目标细化方式，把政府部门目标转化为可量化的、以绩效为主的政府绩效目标体系，实现政府公共部门目标管理绩效化。三是按照预算编制、执行、监督和评价“四位一体”的要求，建立以绩效结果为导向，以制度建设为保障，以财政部门为监管主体、预算部门为责任主体的绩效管理制度体系。四是要求各部门在每月结束后定期向财政部门提交月报（部门所有支出项目当月绩效指标及实际达到绩效），如果结果与目标相差超过一定比例，主管部门必须说明原因。五是公共部门每季度初向财政部门提交一次绩效预算执行情况预报，便于财政部门合理配置资金。结合各地实际，建议对跨年度的部门预算项目支出，进行前、中、后绩效评价，促进部门和项目单位更加注重财政资金的使用效益。
（三）建立全国统一的绩效指标和标准体系。建立绩效评价指标和绩效标准体系，是实施预算绩效管理的核心问题，也是中央国家机关和各地的一致要求。国务院机关事务管理局认为，机关运行经费绩效评价指标体系反映机关运行经费绩效总体现象，是加强机关运行经费管理、强化支出责任、提高使用效率、实现机关降低运行经费目标的重要措施，也是贯彻科学理财、民主理财、依法理财的创新实践。经费绩效评价体系是根据机关运行经费支出绩效评价工作的要求，要根据机关运行的特点，按照一定的分类标准，对机关运行经费支出和评价对象进行科学合理、层次清晰的分类，形成完整的指标体系，以评价机关运行经费支出的经济性、效率性和有效性，揭示机关运行经费支出存在的问题。各地认为，绩效评价涉及各领域的各类支出，决定了具体评价指标、标准的复杂性和差异性，是一项庞大的系统工程。建议由财政部牵头，从国家层面建立统一的指标和标准体系，使地区间同类支出绩效具有可比性。同时，建议采取分工负责、先易后难的办法，在先期推行绩效管理的省市，就各类支出建立统一的框架性指标和标准体系，由财政部门依据该框架、标准进行统一疏理审定，并开展试点。通过不断实践，使这个框架体系更加充实完善，逐步建立起全国统一的绩效指标和标准体系。
（四）完善预算分配模式和会计核算制度。在配置财政资金时，可探索多种绩效资金预算分配模式。一是选择一些与经济发展紧密相关、单项支持额度高、效益风险大的项目，试行按绩效实施“竞争性”分配模式。这种分配模式能够更加鲜明地体现政府政策导向，集中财力办大事。二是对公共卫生服务或河道整治、市政建设养护等民生项目方面，实现由政府“购买服务”分配模式。这种分配方式有利于调动参与单位的理财积极性，提高财政资金的使用效率。 三是政府委托社会专业机构承担相应的政府职能（由政府向其付费）的“委托管理”分配模式。例如，对农村义务教育，由符合资质的学校（机构）与受援学校签订“绩效合同”，财政按绩效合同拨款到委托单位。这种分配方式，可突破现行体制下基层学校的人、财、物难以跨区域流动的瓶颈，促进受援学校管理水平及教育质量的提升。与此同时，为了加强政府成本核算与业绩考核,增强预算信息的完整性、可靠性和透明度，更准确地反映政府的受托责任，必须尽快改革行政事业单位会计方法，引入权责发生制，以便准确全面地反映政府部门的活动成本和绩效。
（五）建立项目部门承诺制和资金报账制度。项目部门承诺制是试点地区在推行预算支出绩效评价过程中，创造的一种新的控管制度。其具体要求是：项目主管单位对项目的真实性和资金的专款专用做出承诺；财政部门对项目资金足额到位、按期拨款做出承诺；项目资金使用单位对资金安全运行作出承诺；监理部门对项目实施中的技术监理做出承诺；施工单 位对项目工程进度和施工质量做出承诺；审计部门对项目财务决算和基建决算及时审计和公平、公正做出承诺。实践证明是一种行之有效的控制、管理办法，值得各地学习、借鉴。项目资金报账制包括三个方面的内容：一是项目实施前，实施单位将项目实施计划书，报项目主管单位和财政部门批准后，依据项目实施计划书、项目合同书、项目预算书及项目批文填制“财政资金拨付申请表”，经项目主管单位加注意见，报财政部门审核拨付项目前期费用；二是项目实施中，根据项目进度和工程质量，以及阶段性的工程质量验收单，由施工单位提出申请，项目主管单位加注意见，财政部门进行审核拨款；三是项目竣工验收后，实施单位要对项目及时进行决算，并将所有资料报项目主管单位和财政部门审核，拨付除预留一定数额的质量保证金外的剩余资金。与一般监管方法相比，实施财政项目资金报账制的特点，就是对项目资金使用由事后监管变为事前监管，由阶段性抽查变为全过程跟踪控制。在当前的经济环境下，实行财政项目资金报账制，有利于财政部门控制项目资金的规模和用途，便于财政部门统筹安排、确保重点；能够保证资金按性质专款专用，使有限的资金发挥更大的社会效益；能够有效防止资金挤占挪用，防止资金流失，保证资金安全运行；能够促进民生项目尤其是农田水利、乡村道路、复垦耕地、助残帮贫等项目及各项惠民政策落到实处。
（六）完善绩效评价结果应用制度。应用评价结果是绩效管理落到实处、取得实效的关键，也是全部工作的落脚点。绩效评价结果贵在应用。一是建立绩效数据管理制度。将绩效评价数据信息输入部门预算管理系统，在财政内部和政府部门之间实现共享，为政府和部门预算管理服务。二是建立财政绩效评价结果通报制度。在绩效评价完成后，将评价结果以文件的形式向项目主管部门通报，及时反馈评价中发现的问题，作为评价部门和单位改进预算管理、提高公共产品质量和公共服务水平的依据。三是建立财政绩效评价结果公开制度。通过网络、报刊等媒体向社会公开评价的结果，以提高财政资金使用的公开性和透明性，接受社会和公众监督。四是建立财政绩效评价结果上报制度。评价工作完成后，要以报告形式及时上报省委省政府、省人大和省政协，为领导决策提供依据。五是建立绩效评价结果与预算安排挂钩制度。对于考评得分高、资金使用效果好的部门（单位），继续支持或加大支持力度，绩效“最佳”的可按项目资金的一定比例给予单项奖励；评价结果“中等”的按谨慎性原则安排预算；评价得分低、资金使用效果较差的，将缓拨资金，责令整改，整改不到位的将减拨或停拨资金，甚至取消项目，调整资金用于效果较好的项目上。做到政策有进有退，有增有减，使绩效评价结果在预算分配中得到充分应用。
（七）完善绩效问责制度。各地实施经验证明，绩效问责是检验财政支出效率是否达到最优水平的重要一环，也是促进政府重视绩效管理的内在动因。如果没有相应的责任追究奖惩机制，绩效评价就会流于形式。要尽快建立政府领导领衔、社会广泛参与的“谁用款，谁负责”的绩效问责机制，对故意漏报、虚报、瞒报评价材料，绩效评价弄虚作假，或绩效评价结果与绩效目标严重背离的都要进行行政问责。将绩效评价结果纳入党委和组织部门对部门负责人德、才、绩、能和晋升任免的综合考核范围。操作上，建议由各级人大挂帅，以重点支出或重点项目为重点，在单位自评基础上，有针对性的召开年度项目绩效问责会，被问责单位就项目绩效情况作出公开陈述。包括：预算编制是否科学合理，预算执行是否符合制度规定，单位财务活动是否执行财务制度和财经纪律，项目资金是否专款专用，项目实施是否达到预期目标，资源配置效率是否达到最优化？有无套取财政资金，造成项目资金人为流失问题？其后，专家组或公众代表进行提问，项目负责人开展答辩，陈述整改措施，最后由专家组对问责结果作出评定。建立与部门预算相结合，与项目监管相结合，与干部任用、奖励惩罚相结合的全方位、多维度的绩效问责制度体系。
（稿源：全国预算与会计研究会课题组·《中国财政》2013年第5期）