先立后破 共识共为

全面落实零基预算改革任务

湖南省委副书记、省长 毛伟明

　　深化零基预算改革，是党的二十届三中全会作出的重大部署，是一项事关国计民生的政治任务，是一场勇于刀刃向内的改革攻坚。湖南按照党中央决策部署，将深化零基预算改革作为落实党的二十届三中全会的首批12项重点改革事项之一，提高政治站位，紧盯目标任务，把握改革重点，全力抓好落实。

　　充分凝聚抓落实促落地的改革共识

　　预算体现党和国家意志，服务保障党和国家的重大方针、重大方略、重大决策、重大工作。零基预算改革是高效统筹、讲求绩效的制度安排，是有保有压、能增能减的科学设计，必须深化认识，进一步凝聚促改革、抓落地的共识共为。

　　这是进一步全面深化改革的重大部署。以习近平同志为核心的党中央对预算管理改革工作作出了系列部署，尤其是党的十八届三中全会明确提出要“建立现代财政制度”，党的二十届三中全会更是明确要“深化零基预算改革”、并将其写进《决定》，充分体现了中央加力提速改革进程、加速深化改革内涵的鲜明态度。必须把思想和行动统一到党中央决策部署上来，以坚决态度、坚定信心推进零基预算改革。

　　这是财政绩效管理实践的经验提升。近年来，在党中央、国务院的支持鼓励下，全国各地都进行了积极探索，积累了可学可鉴的改革经验。去年，湖南在省级层面部署开展零基预算改革，按照“先定事、后定钱”原则，开展政策和资金“两个清理”，统筹部门专项、跨部门、单位等三类资金，完善专项资金管理、预算执行约束、预算绩效管理、财会监督等四项制度，改变了支出固化格局，打开了优化支出结构、提高财政资金使用效益新局面。首先，控制了资金规模。全面梳理长期存续、效益不高、交叉重叠的资金政策，全面清理省级100项重大专项，截至目前已压减收回非重点非刚性支出76.7亿元，预计全年可压减100亿元以上。其次，保障了重点需求。统一预算分配权，强化重点领域保障，将压减的资金全部投入11大标志性工程、“4×4”现代化产业体系、金芙蓉投资基金以及重大项目建设，今年省级财力用于“三个高地”建设资金达到156.2亿元、比上年增长33%，增强了大事要事保障能力。最后，创新了支出方式。以政府引导基金、贴息、担保等新型支出方式，放大资金乘数效应。比如，加快推进省级财政专项资金“拨改投”，省级政府投资基金财政出资增加到240亿元，引导撬动社会资本形成千亿级规模的金芙蓉基金。这些成功经验，为进一步推进零基预算改革打下了良好基础。

　　这是破解当前财政难题的现实需要。党的十八大以来，中央已连续12年实施积极的财政政策，适度扩大财政支出规模，帮助地方缓解财政困难。刚刚召开的中央经济工作会议提出“要实施更加积极的财政政策”。应该看到，近年来，地方财政受土地出让收入下滑、化债等因素影响，预算紧平衡态势明显，迫切需要深化预算制度改革，增强预算统筹能力。首先，这是缓解收支矛盾的需要。近三年，湖南通过推进财源建设，有效盘活国有“三资”，地方财政收入年均增长1.7%、超过全国平均水平，但土地收入下降36.7%。与此同时，县级“三保”、债务付息等刚性支出和重点领域资金需求持续增长，财政长期处于紧运行状态，亟需通过改革缓解这一压力。其次，这是优化支出结构的需要。在原来的“基数+增长”预算编制模式中，一些部门单位“护盘子”“守基数”意识强烈，政策项目到期不清理退出，一定程度上固化了支出结构，一些转移支付增量资金仅占三成。

　　要适应未来形势的发展变化，就必须通过零基预算改革，实现支出结构的优化。最后，这是保障增量支出的需要。当前财政工作既要保民生防风险，又要稳增长促发展，尤其在新质生产力培育、“两重”“两新”等政策承接，以及污染防治、乡村振兴等重点领域需要更多“真金白银”投入，这些都必须通过零基预算改革向支出要财力、向“存量”要“增量”，增强资金保障大事要事能力。

　　牢牢把握深化零基预算改革的目标任务

　　深化零基预算改革，既是引领发展的“立”，也是立足当前的“破”，更是着眼长远的“改”。必须瞄准目标、全面推进，确保尽快落到实处、达成实效。

　　把准“一个目标”。就是要通过零基预算改革，提升财政管理科学性，提升预算安排精准性，提升风险防控有效性，推动财政高质量发展。工作部署上，迅速将改革要求落实到2025年预算编制，全面构建有保有压、突出重点、统筹有力、讲求绩效的预算安排机制。实施范围上，省市县三个层级全面推进，实现各类财政资金全面覆盖。

　　把好“三个原则”。就是坚持以零为基、以事定钱、以效促用，深化零基预算改革。坚持“以零为基”，强化量入为出、量力而行，打破基数观念和支出固化格局，结合财力状况、轻重缓急、实际需求、绩效情况等多方面因素，在综合平衡基础上编制预算。坚持“以事定钱”，以事为预算的基础，统筹各类财政资源，让资金跟着项目走、项目跟着政策走，建立大事要事保障清单，厘清支出安排顺序。坚持“以效促用”，花钱必问效、无效必问责，将绩效管理嵌入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后监督闭环系统，做到“政策项目有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”。

　　把握“四个统筹”。推进零基预算改革，要统筹好专项、跨层级、跨部门以及单位资金，最大力度集中财力办大事。一是加强专项资金统筹。数量上，严格控制专项资金数量，一般不得新设专项资金；体量上，合理确定专项资金规模，做到能增能减；质量上，推进专项资金深度整合，统筹合理设置专项资金。二是加强跨层级资金统筹。一方面，对跨层级、跨区域的共同财政事权事项，根据支出责任分级共担，上级不得随意“点菜”让下级“买单”；另一方面，市县在落实约束性任务基础上，将本领域本级财力和上级资金统筹使用，发挥资金合力。三是加强跨部门资金统筹。做好“存量”文章，统筹重大部署相关领域专项资金保障，统筹支持方向相近的专项资金，实现目标共商、政策共定、项目共管。四是加强单位资金统筹。单位资金也是公共资金，不是单位的“自留地”，必须全部纳入预算，统筹做好支出管理。

　　把牢“五个重点”。推进零基预算改革，必须针对财政管理薄弱环节，加强财政管理工作。一是聚焦配套制度集成。将零基预算要求贯穿预算编制、执行全过程，建立健全过紧日子、预算执行约束、专项资金管理、财政支出标准体系等配套制度，构建完备的制度体系，确保改革系统集成、整体推进。二是聚焦重点领域攻坚。省级层面，深入推进高等教育领域沉淀资金盘活、财政科研专项统筹、产业发展政策清理转型、信息化项目统管、资产与预算管理联动“五大攻坚行动”；市县层面结合自身实际，确定重点攻坚领域，着力解决突出问题。三是聚焦财政审计联动。建立常态化财审联动闭环管理机制，财政部门立足“把关守口”职能，审计部门强化“经济卫士”定位，针对重大政策、重点项目开展审计和财会监督，将平台、园区财政管理纳入监管范围；对于审计发现问题，财政部门跟进督促，财审联动推动整改落实。四是聚焦增量政策落实。今年中央先后出台了一系列增量政策，置换债是重头戏，必须积极对接，抓好落实。债券资金到位后，优先置换非标刚兑、高息债务，抓紧偿还政府拖欠企业账款，不得挤占挪用，不得“优亲厚友”“留高还低”，更不得等靠躺平，切实将中央增量政策用好用足，确保完成既定化债任务。五是聚焦财政科学管理。通过强化全流程的业务管理、全链条的收入管理、全方位的风险防控、全口径的债务监管，找短板、堵漏洞、挖潜力，全面提升财政管理的科学性、规范性，确保财政资金到哪里，财政的科学管理就要跟进到哪里。

　　压紧压实零基预算改革责任

　　深化零基预算改革触动利益深，涉及面广，必须对标改革要求，以动真碰硬的勇气、敢打必胜的信心，凝聚各方合力，坚决打赢零基预算改革这场硬仗。

　　主动担当作为。建立省级工作机制，切实强化定期调度、情况研判、问题破解，确保改革有条不紊向前推进。将深化零基预算改革作为市州财税体制改革“头号工程”，政府主要领导亲自抓，分管领导靠前指挥。各级财政部门切实扛牢责任，倒排工期、能快则快，确保实现改革目标。

　　凝聚工作合力。财政部门发挥好牵头组织作用，加强对相关部门工作指导，健全完善配套制度，实现业务流、资金流、信息流贯通融合。其他部门作为零基预算实施主体，必须切实转变预算编制和执行理念，坚决不能“打小算盘”“穿新鞋走老路”，确保改革步调一致。省财政厅会同相关省直部门，制定预算评审、项目申报、绩效评价、账户清理等全流程工作指南，进一步提升改革的可操作性、可落地性。

　　强化督促问效。密切跟踪工作进展情况，加大监督检查力度，既鼓励因地制宜创新探索，及时总结推广有益经验；又强化自上而下的刚性要求，对改革推进滞后市县重点督办，并视情开展“回头看”，形成落实闭环机制，确保改革方向不偏离、任务不落空。