——以屈原管理区管窥全省农垦体制改革
2015年，中央1号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》释放出“加快农垦改革发展” 的强烈信号。作为因农垦而生、因农垦而兴的屈原管理区等区域，如何才能在新一轮改革中把握机遇，赢得先机？带着对这个问题的思考，特以屈原为重点，对全省国有农场体制改革情况进行了调查研究。调查发现：唯有进一步深化农垦改革，才能破除发展道路中的藩篱和瓶颈，走出一条农场企业化、垦区集团化、股权多元化的改革道路。
一、农场体制改革的背景和基本模式
湖南垦区创建于50年代初期，拥有国有农场85个，其中大中型农场13个，土地277万亩，耕地97万亩，职工26万人，人口57万人。党的十一届三中全会以后，湖南农垦经济步入了一个快速发展的时期，全省农垦工农业总产值年递增14%，至1990年达到19亿元。但是，随着我国经济体制改革的不断深化，国有农场传统体制所形成的政企不分、权责不明、职能不全、双重负担、机制不活等弊病越来越突出，导致农场债务沉重、亏损加剧、经济增长滞后、职工收入增长缓慢。据调查，1999年，全省农垦负债已达34.64亿元，资产负债率为86%，农场亏损面达76%。由于负债严重，银行不给新的贷款，没有资金支持，垦区经济陷入绝境，1995年至1999年，职工收入一直在2200元左右徘徊，拖欠职工工资和退休人员的养老金非常普遍。为解决湖南垦区的问题，2000年初，湖南省委、省政府下发了一个关于国有农场体制改革的文件（湘发［2000］4号），按照政企分开、职能配套、权力和责任对等、事权与财权统一的原则，从建立健全行政管理体制、财政体制、企业运行机制三个方面入手，彻底解决湖南国有农场的问题，农场体制改革拉开序幕。
通过改革实践，湖南垦区农场体制改革大致可以归纳为4种模式：一是撤场建管理区模式，如：岳阳市屈原管理区是撤消屈原农场后设立的，是市政府派出机构（正县级），管辖两镇三乡一个街道办事处，总面积201平方公里。采取这种模式的还有常德的西洞庭（正县级）、西湖（正县级）、东山峰（副县级）以及永州的回龙圩（正县级）等农场。 二是撤场建镇合建管理区模式，如：益阳市大通湖管理区，是撤消原市属的大通湖、北洲子、金盆、千山红4个相邻的国有农场，分别建立河坝、北洲子、金盆、千山红4个镇；并将附近分属地方和军队系统的大通湖渔场和南湾军垦场撤消，分别建立南湾湖和沙堡洲两个办事处，在4镇2办事处的基础上组建的。三是撤场、建镇、合并建区政府模式。如：岳阳市君山区是2000年撤消君山农场和钱粮湖农场建立的，为一个独立的行政区，具有完整的政府职能。 四是撤场建镇、并入所在县市区模式。如：益阳市茶盘洲、岳阳市黄盖湖等农场，等等。
二、改革成效
湖南垦区农场体制改革15年，主要取得的突破有：
1、行政管理体制和司法体制基本完善。按照“小政府、大服务”和“精简、统一、效能”的要求，不断深化改革，行政机构设置基本完善。如：屈原管理区设立党委工作部门7个、管委工作部门18个、群团机构6个，设立了区人大政协联络工作委员会。同时，屈原管理区建立了相应的司法机构，健全了司法管理职能，单独设立了区委政法委员会、区公安局、区司法局、区人民检察院、区人民法院，实现了由农垦企业向政府机构的转变。
2、财政管理体制逐步形成。改革后，分别按照或比照县、乡镇建立了分税制财政体制，设立了财政管理机构、税收征管机构和国库，区域内的各种税收、规费、土地承包费、罚没款和其它各项收入统统纳入财政统一管理，行政性支出、社会事业管理和建设支出等列入财政支出预算，从而基本解决了原农场体制下企业办社会经费渠道不畅，负担过重的问题。与此同时，各区内部财政制度也进行了相应的改革，如屈原管理区改过去的场、分场、村三级核算为区、乡两级核算，实行乡财区管乡用、村财乡管村用；推行了“财务目标管理责任制，主办会计委派制，预算外支出报批制”等三项制度，从根本上杜绝了乱收、乱支、乱拆的“三乱”现象。
3、社会保障体系不断健全。随着行政职能的逐步完善，各管理区和乡镇在上世纪九十年代启动养老保险的基础上,相继启动了医疗、失业、农垦企业职工养老保险、工伤和生育保险，社会保障的框架完善形成，一些地方还在社会保障制度方面进行了积极探索，如：屈原管理区创新城乡居民医疗和养老保险机制，打破了城乡二元结构的模式，做到了“三统一”：统一管理服务，统一缴费标准，统一保险待遇。
4、区域经济社会较快发展。改革后，原国有农场充分发挥土地优势、科技优势、体制优势和基础优势，产业发展势头强劲，如：岳阳市屈原管理区先后被评为第一批国家现代农业示范区、国家农业科技园区核心区和国家农业综合标准化示范区，现代农业建设位居全国前列；区域内各项社会事业得到快速发展，交通、水利、农田基本建设、通讯、电力等基础设施得到了很大改善；文化、教育、卫生事业取得了较大成绩；社会大局和谐稳定，社会治安综合治理民调和计划生育工作，岳阳的君山区、屈原管理区、益阳的大通湖管理区等地一直位居全省前列。
三、存在问题
湖南的农垦改制前，由于农场是企业体制，在税收全额上解的前提下，既要象地方政府一样承担城建、交通、通讯、水利等基础设施建设，又要兴办文化、教育、卫生等社会各项事业，承受的是双重负担。2000年改制后，虽建立起与市场经济相适应的管理体制，实行统收统支，但运行15年来，农场体制改革既带来了很大的发展空间，也因改革不到位给改制地区的经济发展和社会稳定带来了一些问题。主要有：
1、农场体制改革不彻底导致农垦产业化发展不快。湘发[2000]4号文件提出的改革思路，是想通过体制改革解决农场办社会负担重的问题，从而使国有农场能够轻装上阵，在农业产业化和农业现代化进程中为农村提供示范。但由于管理区的财政体制是建立在基数包干基础上的分税制，不能完全解决社会事业的支出，在经费不足的情况下，所有的管理区都不希望有一个统一的经济实体掌握区域内的有效资源，特别是土地资源，与管理区分享利益。因此，改革后有的管理区虽然还保留了一个农场的牌子、或设立了农垦集团公司，但主要目的不是把它作为一个经济实体来发展，而是作为一个承担债务、解决历史遗留问题的过渡性组织存在，从而决定了这些所谓的农垦集团组织从一开始就没有生命力，由此也带来目前管理区原国有农场优势难以发挥、农垦经济发展不快等一系列问题。如：屈原管理区的工业产业仍以饲料加工等传统产业为主，产业结构单一，资源深度开发利用不够，没有形成强有力的农垦产业发展链条和体系。
2、行政体制不顺导致财政体制不畅。改制前，农场体制下的政企不分、权责不明、职能不全、双重负担、机制不活等问题，导致农场债务沉重、亏损加剧、经济增长滞后、职工收入增长缓慢，农场发展举步维艰，农场体制下的历史遗留问题根本无法解决。如：屈原管理区历史负债高，截止2014年全区负债10.44亿元，其中乡镇负债7560万元。改制后，管理区不是一级建制区，主要有“三个不到位”：补助项目不到位。管理区的计划、民政、劳动保障、教育、卫生、电力、救灾、政策性转移支付等方面，在国家计划笼子没有户口，只能靠省市的调节才能享受待遇，可谓杯水车薪。分税制财政体制没有落实到位。如屈原管理区自2001年建立县级财政管理体制以来，当时确定的增值税基数372万元，基数内上划中央75%部分279万元未纳入返还基数，2003年市属国有企业汨罗纺织印染厂改制划归该区管理，其1994年增值税返还基数没有划转到位。工资性转移支付补助没有完全到位。按照湘办发[2002]9号文件精神，要解决改制农场支出零基数历史遗留问题，确保工资发放和正常运转，但是屈原管理区2001年以前的调资补助没有补助到位，2003年汨纺划转该区管理，移交在职教师65人、退休教师28人、成立天问街道办事处安排中层以上管理人员65人，共计158人的调资补助全部未补助。
3、社会保障制度不完善导致社保体系矛盾频发。按照《湖南省国有农垦企业职工基本养老保险实施办法》（湘政办发[2003]44号）文件规定，未参保国有农业企事业场所正式职工按照“低进低出”方式参保缴费、计算待遇（2007年以前按此方式进行），从2008年开始按照“高进高出”的方式进行参保缴费、计算待遇，由于政策设计计发退休增长待遇与退休后增长待遇出现幅度不同步（即：多缴一年费增长的起点工资小于国家非正常调整的金额），因而产生农垦职工工资待遇倒差。如：屈原管理区2013年比2007年退休人员月平均工资少277元。同时，省人社厅要求从2013年开始，农垦企业养老保险的单位部分要全额到位，未到位的不记账、暂停缴费并停止办理正常退休手续。如：屈原管理区2014年至今未办理退休手续约1100多人，涉及利益群体群情激奋，要求联合各大管理区上访。
四、改革建议
原国有农场作为我省推进农业产业化进程的“国家队”，在农业基础设施、管理水平、科技化程度、城乡统筹等方面有着其他县市区无法比拟的优势，如何巩固我省国有农场体制改革的成果，充分发挥在现代农业建设中的引领示范作用，关键要从以下几个方面着力：
1、进一步深化体制改革，明确管理职权定位。继续深化改制后管理区的改革，做到“四个明确”：明确在划定区域、划定地域边界的前提下，建立相应于县级建制的管理区；明确管理区与上级政府及部门的领属关系和责权利关系；明确管理区与周边地区的利益关系；明确管理区纳入政府行政管理序列，在民政救济、教育、卫生、政法、城镇建设、交通、水利、电力、科技和社会保障等政策项目资金方面，享有建制县区同等待遇。
2、进一步扩张农垦产业优势，发挥现代农业的示范引领作用。充分发挥目前管理区农业方面的优势，在现有基础上继续优先加大要素投入，全面推进机械化、标准化、品牌化、产业化发展，加快农田基础设施和现代农业装备建设，将其打造成我省乃至全国现代农业建设的示范窗口。应做到“三个加强”：加强技术支持，对改制后的管理区进行统筹协调和分类指导；加强政策支持，对改制后的管理区推动现代农业建设进行政策倾斜；加强资金支持，继续加大对改制后的管理区农业基础设施的投入力度。
3、进一步理顺财政管理体制，推动农垦经济健康发展。管理区是在特定历史条件下按照省委、省政府的文件精神设立，省委、省政府要在政策支持和财政资金分配上将管理区与其他县级政府同等对待，并全力支持管理区确立县一级财政体制，给予其自主发展的空间。同时，积极化解农垦遗留的历史债务，在安排一般性转移支付资金时，将原农场的债务化解作一个特殊因素予以统筹安排，并加大对改制后的管理区公益事业的投入，促进改制后管理区的经济社会持续稳定发展。
4、进一步完善保障机制，尽快出台农垦社保激励办法。综合出台改制后的管理区缴费与待遇相结合的激励办法，实现多缴费多得养老金，明确政府和个人的缴费责任，做到权责对等，并尽快启动正常退休的农垦职工退休手续的办理。