以资本预算控债务风险
———关于地方政府债务改革的思考
自2015年新预算法实施以来，我国正式赋予地方政府一定举债权，通过发行地方政府债券置换存量政府债务和募集新增政府投资资金，并对债券严格实行限额管理和预算管控，初步建立起规范的地方债务预算管理机制。
当前，在经济发展进入 “新常态”、财政体制改革进入“深水区”的基本国情下，地方政府债务管理面临着两大挑战。一是地方政府扩张债务的动机增强。长期高速增长后，我国经济发展面临一定的瓶颈，主要体现为民间投资不足、投资贡献下降。适度扩张政府债务，实施积极财政政策是保持公共投资合理增速、稳定经济运行的重要策略之一，这也说明政府的财政支出压力加大，扩张债务的动机增强。二是债务管理制度与资本市场新型融资模式不完全衔接。尽管预算法规定地方政府债务仅以债券形式举借，一些地方政府在债务扩张压力下不规范举债或变相举债行为开始增多。政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）等新型融资形式内在的杠杆效应也让地方政府具有变相举债的途径，使目前的政府债务预算管理体系无法完全反映其中的风险。脱离了预算管控，再加上政府对一些新型融资模式的杠杆率缺乏足够认识，这些新型融资模式的风险逐步累积后，可能给政府债务管理带来极大冲击。
要有效应对上述两大挑战，笔者认为，需要划定“两个债务”边界，也就是既要划定政府债务中一般债券和专项债券的边界，又要划定政府债务和PPP、政府购买服务等市场筹资行为的边界，各种政府和市场融资工具在泾渭分明的边界范围内各自发挥作用，共同筹措资金，所有与公共工程建设相关的债务资金都通过统一编制资本预算，纳入一个预算盘子规范运行、管控风险。
划定一般债券与专项债券的边界，专项债券按项目发行，专项债券收入和特许经营收入等项目收益全部纳入政府性基金预算管理
专项债券和一般债券存在显著差异，国际实践中二者运行和管理方式也是不同的。专项债券以项目资产和项目收益作为还款保障，充分利用市场定价，隔离了项目风险和地方财政风险。由于项目收益与成本对应明确，通常以专款专用的基金形式管理。一般债券以整体财政收入作为还款来源，信用评估以政府信用为基础，融资成本低一些，资金用途较宽泛，但对财政而言风险大一些，预算管理更加严格。从我国实践情况看，目前专项债券与一般债券之间的区分不明显，同质化问题严重。一方面，二者均采用统一限额管理，地方合理的项目融资需求无法完全满足；另一方面，政府整体信用不加区分地成为二者重要的融资成本决定因素，使整体财政风险扩张，加剧市场道德风险。
要解决专项债券名不符实的问题，需要回归其市场本质。简单地讲，专项债券管理要以项目为基础，脱钩限额管理，以项目收益风险作为市场化利率的定价基础，充分发挥市场投票的约束作用，用以收定支的方式明确收益与成本的关系，为满足目前不断扩张的基础设施建设融资需求开一个可操作的“明渠”。具体措施有：
首先，划清与一般债券的界限。专项债券以项目和自身收益作为还款保障，目的是为具有收益的基础设施建设项目融资。因此，专项债券服务的项目必须是具有营运能力、产生收益现金流的公共设施建设项目。而没有收益现金流的公共项目需要以财政收入作为偿还来源，就可用一般债券举债。这一分类管理能够有效地发挥两类债券不同的功效，反映其不同的风险来源和程度。同时，政府债券只能用于公共资本性支出项目，所以，应规定非公共项目建设政府一律不得举债，国资运行的此类项目可以发行企业债解决融资问题，这样做是有效区分政府与市场关系的必然要求。
其次，专项债券发行要发挥市场的资源配置决定性作用。专项债券服务的项目明确，项目收益明显，需要按照项目发行，项目收益是风险定价的基础，融资利率由市场自主决定。为尽量防范市场道德风险，避免项目风险传导到地方财政，应规范专项债券项目的破产机制和程序，允许让经营不善的项目破产。这样做能有效地给市场正确的价格信号，正确评估专项债券的内在价值，避免市场不适当地假定政府信用是专项债券偿还的兜底来源。实践操作上，仍可以用省级政府代发降低发行交易成本，但应明确偿债责任以项目为主体。
最后，专项债券预算管理以基金预算为基础，改限额管理为预算控制，逐步向资本预算过渡。专项债券以更加市场化的方式运行，意味着市场主体也需要为投资决策负更大的责任。从财政的角度看，专项债券不计入年度一般公共预算赤字，也不宜作限额管理。专项债券的项目属性表明其融资应取决于项目本身收益，而不是地方财力，作限额管理反而加重了市场对政府兜底的预期。同时，市场化运行也更能激发市场参与传统上由政府主导的基础设施建设热情。因此，这一方式可以解决铁路、高速公路、机场、能源、水利（供水）、城市地下综合管廊、垃圾污水处理等一批资金需求大又具稳定现金流的重大公共基础设施建设的融资问题，而且可以大幅降低成本。专项债券不作限额管理，但要实行规范严格的预算控制。专项债券应以项目为基础进入基金预算，实现专款专用，同时相应完善价格调整和一般公共预算财政补贴机制，动态调节，既保障投资者合理收益，又有效隔离与其他财政收支的不合理关系。以此为基础，还应逐步向以权责发生制为基础的资本预算过渡，明确债务举借与资产形成、当前成本与未来收益的动态关系。
划定地方政府债务与其他政府融资方式的边界，制定相应预算规则制止变相举债
当前，财政运行过程中也逐步引入了各类创新性的投入模式，包括政府性引导基金、PPP和政府购买服务等新形式。这些创新工具的引入为激发社会投资活力、提高政府财政资金使用效率和加快项目建成营运等发挥了重要的政策杠杆效应。但是，目前我国以经常性预算为主的预算体制对这些新型融资模式包容性不足，尤其是对这些创新模式与地方债务的区分和差别认识不足，导致新融资方式可能异化成为地方政府绕过限额和预算监管变相举债的渠道。因此，应该明确规定对于政府引导性投资基金、政府与社会资本模式和政府购买服务，完全以市场化方式运行，明确股权与债权、付费与举债的差别，不得以政府名义变相举债添加杠杆。
尤其要注意两点：一是对没有使用者付费的公益性基础设施建设项目实施PPP时不能形成变相的政府举债。此类项目理论上可以推行政府付费式的PPP，即政府按照一定的服务计量标准按期向资方支付公共服务费用。但是，由于合同形成的义务存在长期向社会资方变相负债的可能性，应以设定一般公共预算支出比例控制的方式严格管理。比如，政府年度付费和可行性缺口补助总计不得超过一般公共预算支出的10%。鉴于我国现阶段财政以经常性预算为主，对于长时间跨期的连续付费缺乏相应的预算管理制度，特别是中期预算、权责发生制政府综合财务报告等制度尚未健全的情形下，单纯政府付费式的PPP模式不宜推广。
二是要禁止政府采购简单通过分期付款形成变相的债务融资。目前，一部分政府采购项目每年预算安排支出，以政府购买服务的方式实施“委托代建、购买服务”。这实质是分期付款的变相融资，与BT没有本质区别，更糟糕的是由于是表外债务，脱离监管，更加剧了风险。因此，必须禁止这类变相的举债方式。
结合中期财政规划，实施资本预算，动态防控各类债务风险
长期稳定可持续的债务管理必须要从规范预算制度改革做起。对于债务风险的防控，需要预算制度能够容纳动态跨期的管理需求。这就要求我国债务管理与中期财政规划结合，特别是需要逐步建立权责发生制为基础的资本预算制度。
凡是形成资本性设施的收支，不论是地方政府一般债务、专项债务，还是政府购买服务、PPP，都需纳入资本预算管理。因此，需要编制统一的资本预算，在资本预算下，地方政府和项目需要报告符合权责发生制要求的资产负债表、现金流量表、损益表。这样，所有融资负债全部编到一本预算，哪些是政府举债、没现金流的发行一般债券，有特许经营收入的发专项债券，政府在PPP等新型融资方式中需要承担哪些未来支出责任，都与资产对应，也就有了基本的风险——收益管理基础。资本预算收支能够清楚地反映哪些是债务收入、哪些是PPP付费、哪些是购买服务支出，各自在预算盘子中的比重、规模、标准、价格，安排支出的方向等等，信息一目了然。这样，就可堵住变相举债的“暗门”，也能更好地安排债务支出的“明渠”。
2015年，湖南省本级在交通领域开始试编重大基础设施建设项目融资债务预算，2016年扩大到水利、能源、保障性住房等领域，并启动省级重大公共基础设施建设项目融资债务中期规划（2016—2018年），就是积极向资本预算过渡的尝试。借鉴国际成熟经验和做法，构建省级综合债务（涵盖了政府债务和平台公司通过市场方式筹措建设资金形成的债务）可持续性分析（DSA）模型，在量化分析的基础上，设定省级未来3年融资规模上限，以此指导中期融资债务预算编制，对通过预算安排、政府债券、股权投资基金、PPP、银行贷款等各种方式筹措的建设资金实行全面预算管控。
笔者认为，要解决目前两大挑战带来的问题，需要针对我国经济社会和政府间财政关系的基本国情，在落实国务院规定过程中，促进债务融资与地方政府事权和支出责任划分的互动，强化地方政府责任机制。要以地方政府事权和支出责任划分为基础、预算管理改革为抓手，尽快完善相应制度，让专项债务和一般债务回归其本质属性，通过分类管理和市场规则打开规范举债的“明渠”，通过资本预算管理堵住变相举债的“暗道”。