一道坎

　　“五级政府”层级下如何构建“三级财政”

　　我们强调的是，撇开“五级政府”层级设置，加快“扁平化”财政改革。一是机构改革必须要向纵深推进。行政体制改革不仅仅局限在层级政府间的部门的拆分和重组，一些省市一直在探讨行政管理体制的“省管县”，逐步淡化地级、乡镇两级政府，为形成中央、省、市县三级政府架构奠定了实践基础。二是精简机构必须注重提高效率。一方面要提高效率，包括宏观调控、市场监管、管理社会、公共服务等诸多领域；另一方面要力戒边精简边膨胀，五个层级改为三个层级，把其中两个层级的部门都取消了，行政成本相应大大降低，机构要合理化精简，同时它的运行效率必然会提高。三是简化财政层级要因地制宜。近年来，按照简约高效、信息对称、公开透明的原则，大力推行的省直管县的“三级财政”模式，为建立健全有利于科学发展的公共财政体系积累了经验。但我认为，财政体制改革不必与渐进式行政管理体制改革保持同步，除辖区面积较大的西部省、市、自治区继续实行“市管县”外，应全面推行彻底的“省直管县”财政管理体制。

　　二道坎

　　收入划分“手中没米，小鸡不来”吗

　　受调控能力以财力集中度来衡量的思想影响，分税制财政体制运行20年来，一味强调财政收入占GDP比重要达到20%、中央级财政收入占全国财政收入比重要达到60%。截至2012年末，“两个比重”已经分别达到50%和20%以上，同时全国却仍然存在多个财政赤字县，这与《预算法》“省以下地方政府不得编制赤字预算”相悖，也对完善县级基本财力保障机制提出了挑战。为此，理顺政府间财政关系必须摒弃以集中财力多寡来衡量宏观调控能力的强弱。其一，政府预算体系不健全，并未真正实现全口径预算管理。特别是，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算只反映了政府预算的一部分，而由人力资源和社会保障部门管理的社会保险基金预算却游离于财政监管之外，根据前三项收入计算收入占比不准确。其二，可以探讨通过行政手段或其他经济考核指标来确保增强宏观调控能力。譬如，硬化县（市）基本公共服务保障能力考核指标，让渡地方政府特别是县级政府均衡性、政策性转移支付，同样可以在效率、均等、均富的目标下增强中央宏观调控能力。其三，减少交易成本。研究探讨减少中西部财力集中度的可行性，以终结诸如资金、项目等行政审批方面“跑部钱进”寻租行为的发生。

　　三道坎

　　地方税体系恰如“水中月、雾中花”？

　　客观地讲，现行分税制只是中央与地方的事权和财权的划分，省、市（州）、县（市）、乡（镇）的支出责任划分、收入的划分仍然处于“混沌状态”，特别是省以下四级政府皆没有独立的主体税种，彼此间收入实际上就是一种“比例分成制”。应该在构建地方税体系的定位方面，根植营业税改征增值税大前提之下，地方税体系建设应定位在促进地方经济可持续增长、实现公平正义为前提，增强税收改革的系统性、整体性、协同性，赋予省级地方一定的税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，培育和壮大地方支柱税源体系。在税种划分方面，中央级收入侧重以关税、消费税、增值税和所得税为主，继续确保中央级收入占全国财政收入的绝对比重；省级收入以营业税为主，特别是推进营改增后，对中央按比例分享的75%部分应及时返还地方；市县级收入以财产税为主，特别是资源税将煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平，其他矿产资源等提高从量征税额，并适时将水资源纳入资源税征收范围，以增加地方税收入。最后，要大力减少共享税种，适时整合国税与地税，以降低税收成本。

　　四道坎

　　转移支付要效率，还是要控制力

　　据测算，中西部省份财政支出规模中约三分之二为中央对下转移支付，地方财力安排的支出仅占三分之一。现行中央高度集中的财政体制，地方留有缺口只能依赖中央税收返还和转移支付弥补。在廓清各级政府支出责任的基础上，着眼于科学、规范和效率考虑：一是取消税收返还。对中央对地方的“两税”税收返还、企业所得税和个人所得税税收返还全部取消，特别是1∶0.3的“两税”增量计算方法，直接并入一般性转移支付办法计算补助。二是整合、归并、削减政策性专项转移支付。改进一般性转移支付中的均衡性转移支付和政策性专项转移支付，将政策性转移支付纳入因素范围，在规范后的一般性转移支付公式中加以计算，使其发挥一般性转移支付制度的效力。三是增强转移支付透明度。转移支付的决策透明度是公开、公平、公正的前提。要扎实做好中央对下的专项转移支付与地方政府预算编制的衔接或提前告知，确保地方政府预算全面、完整。在分类推进基本公共服务均等化和主体功能区财政体制建设基础上，优化各类转移支付结构，形成高效、统一、规范、透明的的财政转移支付制度。四是加快制定实施《财政转移支付条例》，待条件成熟后，逐步提升为《财政转移支付法》，确保地方事权和财权匹配度通过法律加以固定，努力提高转移支付资金效率，逐步淡化“财权控制力”。

　　五道坎

　　预算单位的二次分配权能够“回归”吗

　　当前，发改、教育、农业、交通、水利、科技等预算部门掌握着数额巨大的项目资金，部门预算应该完整地编到部门、编到项目，但其“项目支出”往往多为执行中须经过“预可研”之后方能拨付，在一定程度上导致“年末突击花钱”或跨年支出增加。其结果就是，一方面，中央财政分配权的过渡分散，也使得地方政府预算无法做到完整，许多资金由中央不同部委下达，而且资金的到位时间不同步，给地方政府编制部门预算造成困难，使许多预算资金脱离人大的审查监督，给随意调整预算和违规违法使用预算资金带来便利。另一方面，这些资金大多以“戴帽项目”形式下达，需要地方政府提供配套资金，项目需要经过申请、论证、审批等众多环节，而地方配套的数额事先又无法确定，也给地方编制完整的预算带来很大困难。多个部门行使财政分配权，不但破坏了部门预算的完整性，也容易使预算失控。由于中央专项转移支付过多、中央管钱的部门过乱，导致资金使用分散，效率低下，“跑部钱进”，还滋生腐败犯罪行为。鉴于此，我认为，当前财税改革的重点就要“回笼”这些分钱部门的“财政职能”，通过细化部门项目支出预算编制，强化财政的完整预算权；加快推进行政体制改革，理顺财政与其他行政部门的职责分工，真正回归“大财政”的固本属性。（作者单位：财政部财政科学研究所）