财政收入总量、质量、均量不仅是衡量一个地方经济发展的“晴雨表”，更是判断一个地方是否可持续增长的关键依据。分析我县近年来的经济发展指标特别是财政收入相关数据，可以发现县级财政收入在快速增长的同时，存在财政收入结构不优、可用财力不强和“三量”不高等问题。这些问题的存在不利于未来财政收入可持续增长。如何突破上述难题，是摆在我们面前刻不容缓的一项重要而迫切的艰巨任务。
一、湘阴县基本情况
湘阴位于湘资两水尾闾、南洞庭湖滨，县域总面积1581.5平方公里，现有人口75万，辖19个乡镇、418个行政村，是长株潭“两型社会”建设滨湖示范区、湖南省承接产业转移重点县、湖南省电子信息产业示范基地县和最具投资吸引力县，2011、2012年被评为全省县域经济发展先进县。近年来，我县咬定“县域经济综合实力五年进全省十强”目标，围绕“敞开南大门、对接长株潭、建设强盛湘阴”这根主线，突出“两带、三港、四区、五基地”建设，加快融城对接步伐，有力地推动了全县经济社会提速提质发展，其中各项经济指标处于高位增长。国内生产总值年均增长速度为19%。2010年基数158.7亿元，2011年195.7亿元，2012年232.6亿元，2013年预计将达到267.5亿元。财政总收入年均增长速度为32.6%。2010年基数4.3亿元，2011年6.2亿元，2012年8.2亿元，2013年预计将达到10亿元。社会消费品零售总额年均增长速度为17.4%，城镇居民人均可支配收入年均增长速度为16.6%，农民人平纯收入年均增长速度为17.9%，全社会固定资产投资总额也有较大的增长。
从上述数据可以看出，经过多年的发展，近几年我县财政收入呈现强势增长态势，基本实现了经济财政的良性互动：
1、经济总量持续扩张。（1）工业经济强势扩张。全县园区已有省级工业园区、轻工产业园、金龙新区和漕溪港物流园等4家，规模工业企业达173家。（2）现代农业稳步推进。农业规模化、产业化、品牌化建设卓有成效，拥有农产品加工基地8处，国家级龙头企业5家，省市级龙头企业15家，著名商标7个。（3）第三产业快速发展。休闲旅游业、房地产业、商贸流通业已成规模。（4）融城对接全面提速。无论是交通建设还是县城建设、金龙新区建设以及新农村建设、生态建设都有长足发展。三次产业结构比已调整到18.4:54.6:27。
2、财政收入持续增长。2010年至2012年，我县财政收入增长迅速，财政收入增长较快的主要原因是：一是近3年我县房地产市场持续升温，至去年底我县规模房地产企业当年税收已达到7179万元，县重点工程项目税收完成3399万元，与此相关联的上下游产业税收完成9380万元。占到当年财政总收入的25%。 二是县委、县政府加大招商引资力度，先后引进了远大集团、建华管桩等一批税收过千万的企业。远大集团2012年完成税收9850万元，建华管桩完成税收1787万元，全县2012年工业类税收总体完成29098万元，较上一年度14453万元翻了一番。
3、税收质量持续提升。2012全县财政总收入完成82008万元，比2010年增收38998万元，增长90.6%。全年税收收入完成63299万元，占财政收入的比重为77%，非税收入18708万元，占财政总收入的比重为23%。特别是我县资源税、城市建设维护税、城镇土地使用税、耕地占用税保持较快增长，对税收收入增长起到较大的推动作用。其中资源税（全口径）2010年1273万元到2012年完成3445万元，增长170%，城市建设维护税增长108%，城镇土地使用税增长55.7%。
4、可用财力持续走高。2010年至2012年可用财力分别是79176万元、111000万元、137366万元，从可用财力变化趋势看，我县可用财力实现了平稳、较快增长，其增幅变化趋势基本与地方财政收入增幅变化趋势保持一致。从“三量”来看，2013年我县财政收入总量将突破10亿元，税收质量将达到78%，人均均量将超过1300元，其中地方公共财政预算均量超过800元。
二、我县财政收入存在的主要问题
虽然我县近年来财政收入“三量”均有大幅提升，但与自身的区域优势、周边县市的发展态势以及实现小康社会的总体形势还有不小差距，仍然存在收入规模不大、可用财力不强、结构不优、增长乏力的问题。
1、县级公共财政收入的总量明显不足,县级财政困难，对上级转移支付依赖程度高。2008年-2012年近五年来，我县财政收入虽然以19.7%的平均增幅快速增长，财政收入规模从2008年的2.9亿元增长到2012年的8.2亿元，增长了2.83倍，但县级公共财政收入（同原一般预算收入口径）五年来从2.26亿元增长到5.21亿元，平均增幅为23.3%，低于县级财政总收入平均增幅6.4个百分点。公共财政收入占地方财政总收入的比重从2008年的77.8%下降到2012年的63.5%，下降了14.3个百分点。公共财政收入占公共财政支出的比重（可以理解为财政自给能力系数）2008年-2012年五年分别为24.5%、24.7%、20.2%、22.0%、22.5%，表明县级财政自给能力明显不足，县级财政十分困难，需要上级财政提供转移支付。
2、县级财政非税收入所占比重较高,削弱了县级财政的宏观调控能力。2008年-2012年我县税收收入占财政收入的比重分别为67.22%、71.72%、76.44%、77.02%、77.19%，虽然税收收入所占比重逐步提高，财政收入质量不断优化，但非税收入规模也是不断增加，从2008年的9507万元增加到2012年18709万元，增长了近一倍，2012年非税收入占地方财政总收入的比重达23%，占地方公共财政收入比重更是达到36%。而非税收入虽须按照规定实行“收支两条线”综合预算管理，但其分配使用对象一般优先保障非税收入征管单位征收管理职责需要，因而非税收入所占比重过高的话，将减弱财政统一调度资金的能力和规模，削弱财政的宏观调控能力。
3、重点工程和房地产业税收占税收收入比重较大，对财政收入的持续稳定增长带来不确定因素。2012年，我县重点工程和房地产业税收达到2亿元，占全部税收收入的31.6%。但重点工程建设立项和房地产业受国家财政、金融政策性因素影响较大，具有明显的经济周期性。受国家着手清理地方政府债务，信贷趋紧以及房地产业国家宏观调控的影响，重点工程和房地产业税收的增长将不会持续，从我县2012年对比2011年的数据也可见一斑，2012年我县重点工程和房地产业税收仅比2011年增加883万元，增长4.63%。因此，重点工程和房地产业税收持续增长的不确定性给整体财政收入的长期稳定增长带来风险。
4、财政收入占GDP比例偏低，税收征管有待继续加强。相关资料表明，2012年全国公共财政收入占GDP的比例为23%，湖南省全省财政收入占GDP的比例13.2%，岳阳市为10.4%。而我县2012年财政收入占GDP的比例仅为3.5% ，远低于全国、全省、全市平均水平，虽有我县属农业大县，第一产业产值贡献财政收入较低的客观原因，也不排除GDP虚高的历史因素，但总体来说，我县税负仍然相对偏低。在严格坚持依法征税，确保税收应收尽收等挖掘增收潜力还有大量工作可做。
5、财政收入可持续增长压力加大。从2013年上半年财政收入完成情况看，虽比上年同期增加7747万元，增长16.7%，但从税收结构分析，情况很不乐观，主要表现在：一是工业税收完成7887万元（不含远大可建所得税9516万元），比上年同期10177万元减少2290万元，46户重点企业中有22户入库税收负增长。二是工业园区税收完成2156万元，剔除建安营业税，实际完成1750万元，虽比上年同期增加200万元，但仅占全年目标任务的21.6%。目前招商入园项目75家，正常生产的仅27家，处于停产半停产的48家。三是房产地税收完成17200万元，虽比上年同期12884万元增加4316万元，增长33.5%，但剔除不可比因素4500万元，实际上负增长。更为严重的是，到现在为止，报建率为零，今年投资额同比减少46.6%，销售额同比减少3.3%，后续财源严重不足。远大可建今年体现的税收多为上年下移加盟商税收，在没有新企业加盟的情况下，后续增长乏力。明年要在今年高基数上实现高增长，真的还找不到新的大的增长点。
上述问题的存在，既有历史因素，也有现实原因；既有体制影响，也有管理缺位。
1、现行财政体制的影响。1994年开始的分税制改革，2002年开始的所得税分享改革，2010年我省开始实行的省直管县财政体制改革等改革的实施，中央财政集中了增值税、所得税等收入增量的大头，省级财政集中了县级原营业税收入的25%，导致中央财力最多、省级次之以及地市、县、乡逐级减少。县级财政增量分配份额明显减少, 收入增长乏力, 收支平衡压力显著增加, 县级财政基本成为“吃饭财政”,各项社会事业的发展主要依靠上级转移支付补助，政府经济调控能力低下, 无法形成财政收入良性增长的造血机制。
2、县域经济发展水平的制约。经济结构不合理。在农业占有较大比重的县域,由于区域经济增长的特点，工商业对财政收入的贡献能力增长艰难,成为其财政增收难的重要原因。受交通不便利，经济不发达，收入来源不多等因素影响，我县存在着财政收入结构单一、结构性矛盾突出的问题。长期以来，我县财政一般预算收入占GDP的比重低于全省、市平均水平。在2012年税收收入中，增值税收入(全额)18924万元，营业税收入(全额)15284万元，两个主体税种收入相差不大，说明我县生产型企业的比例相对偏低，当前我县绝大多数资源基本上只是经过初加工便进行销售，增值额较小，突出反映了我县经济结构不合理的现状。一是经过连续几年的改制热潮和市场经济改革,县级政府大多切断了与县域企业的产权联系。县乡政府依托与县域企业的产权联系获得非税收入的渠道己经迅速萎缩并消失。二是市场格局由卖方市场向买方市场转变,中小企业为主体的县域企业的发展难度增加,从而制约了县域企业对县级财政收入贡献能力的增长。三是在县域范围内,税收贡献能力比较强的中央和省属国有企业比较少,即使有若干这样的国有企业,县级财政也很少能够参与其税收分享。从长期看,县级财政收入增长突破的问题归根结底是县域经济能否大力发展的问题。
3、县级财政缺乏主体税种。实行分税制财政管理体制,要求政府间的财政资金分配安排采用特定的税种划分方法,保证每一层级政府有自己特定的主体税种。而我国现行税种中份额比较大的包括增值税、消费税、所得税、营业税等都实行共享机制。导致了我国县级财政没有主体税种。目前，我县工业基础仍较为薄弱，财政增收主要依靠房地产项目基建工程、销售和房屋、土地等资产转让产生的一次性税源和资源性税源拉动，对我县财政收入的影响较大。2012年我县房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税等一次性税源收入共13185万元，占税收收入的21%。其中资源税累计入库3445万元，同比增长96.44%，增收1269万元，增长幅度和增收额表现都特别抢眼。具体来讲,县级税收有如下几个特点: (1) 税源零星分散。县域经济产业结构较为单一,规模较小,科技贡献率低,这些要素决定了大部分县域经济基础薄弱,税源零星分散,单位纳税额度小,征收管理难度大。(2) 区域性较强。由于各个县的地理位置、资源分布和产业结构的差别很大,由此决定了县级税源结构也不尽相同,具有很强的区域性特点。(3) 征管对象点多面广。县级税收征收对象涉及千家万户,其征管难度大,工作量多,在我国各级税收征管中最为突出。
4、政策性减收因素增多。从全年减收因素看，我县政策性减收近亿元，其中政策性因素减收4101万元（小微企业起征点提高，预计减少营业税、增值税合计230万元；营改增预计全年减少税收123万元；享受资源综合利用政策预计减收238万元；享受社会福利企业预计退税新增110万元；远大可建适用所得税税率由25%降到15%新的优惠政策预计减收3200万元；个人所得税起征点由2000元提高到3500元预计减收200万元）。水电八局搬迁后年纳税额减少2100多万元。砂石资源税收因控量限采、省市县三级分成，今年将比去年减收3600多万元。
四、实现我县财政收入有质量、有效益、可持续增长的对策思考
经济发展是实现财政收入增长的基础和保障。必须大力调整和优化经济产业结构,努力开辟、培植后续税源,同时，加强财税征管，把经济发展成果充分体现到财政收入增长上来。
1、坚持“底线思维”，树立财政收入可持续增长的信心和决心。第一，从宏观经济政策中寻求增长动力源。牢牢把住三大机遇，一是滨湖示范区建设的机遇。省委、省政府加力推进两型社会建设，在财政、金融等方面出台了一系列支持政策，为我们带来了新一轮发展机遇。二是洞庭湖生态经济区建设的机遇。经过积极争取，洞庭湖生态经济区有望上升为国家战略，对湘阴而言是重大利好。三是长江经济带建设的机遇。中央明确提出把中部地区、长江流域作为扩大内需的战略支点和新的增长极，打造长江经济带、长江中游城市群，并正在研究制订相应的支持政策，意味着岳阳的战略地位将进一步提升，湘阴的区位优势将进一步凸显。第二，从全县发展思路中寻求增长动力源。县委十一届二次全体扩大会议确定将继续牢牢把握“敞开南大门，对接长株潭，加快湘阴发展”这根主线，突出基础设施建设和产业经济培育两个重点，把湘阴建设成为“岳阳经济次中心、制造次中心、消费次中心，长沙北部卫星城，湖南经济十强县，全省乃至全国统筹城乡发展样板示范区”的目标，为今后一个时期财政增长提供了路径方向。第三，从县里决策部署中寻求增长动力源。县委、县政府提出要坚定不移地完成今年各项目标任务。即地区生产总值增长15%，财政总收入增长30%以上、突破10亿元，并作为铁任务、硬任务下达。为实现全年财政收入目标提供了强大政治保障。
2、坚持发展县域经济,培植县级财政的强劲税源。（1）全面实施城镇化战略。城镇化是扩大内需的最大潜力，是未来发展的最大红利。去年我县城镇化率为40.54%，远低于全国52.6%、全省46.65%的水平。今后一个时期，把城镇建设作为一项中心工作来抓，作为一个增长点来打造。按照“拉动经济、带动就业、推动增收”和“长沙北部卫星城”的目标定位，在抓好县城的提质建设的同时，下决心抓好中心集镇和边界镇建设，着力解决好我县集镇普遍存在的规模不大、产业不强、特色不浓、建设管理无序的问题。形成一批稳固的、有后劲的税收引擎和新的增长点。（2）加快推进工业化进程。实现湘阴跨越赶超发展，希望在工业，关键在园区。坚持走产城融合的发展路子，把湘阴工业园区、金龙新区作为县城的一个组成部分和组团来规划建设，在加快企业引进发展的同时，完善商务配套功能，打造工业新城。把招商引资和项目建设作为第一位的工作,努力引进重大战略项目、主导产业项目、高新高效项目、上下游配套项目，用五年左右的时间，在全县形成几个产值过50亿、100亿的产业集群，10个左右税收过5000万元、30个左右税收过1000万元的企业，打造县域经济的核心增长极。(3)大力发展服务业。大力发展第三产业,不仅是经济发展和人民生活水平提高的需要,也是增加地方财政收入的需要。把繁荣发展服务业放在更加突出的位置。进一步完善体制机制,优化发展环境,促进服务业拓宽领域、增强功能、优化结构,提高其在国民经济中的比重。要按照市场化、产业化、社会化的要求,在全面发展规范提升传统服务业的同时,要大力发展新兴服务业和高增加值服务业。重点发展金融、保险、证券、现代物流、信息服务、房地产、电子商务、旅游等现代服务业。坚持在政策上倾斜，工作上放开，形式上放活，市场准入上放宽，登记审批上扶持，积极为服务业发展创造条件，着力培育一批专、精、特、新的集群,不断培植新的优势。（4）大力发展农业产业化。借助农业大县优势，立足现代农业的比较优势,正确处理好发展农业、实施工业化、城镇化三者之间的关系, 充分利用当地农业资源,切实提高财政支农资金比重,重点扶持一批农业产业化的龙头企业，形成稳定的农业税源。
3、完善财税体制改革，规范财政转移支付制度,提高县域公共服务水平。国家应从财税体制上进行调整，优化财政体制，调动地方发展经济、做大税源的积极性，为地方政府确立稳定的财源，适当增加上划中央收入后的返还比例和金额。同时，遵循公平、规范、透明的原则，建立科学规范的转移支付制度。应加大一般性转移支付力度, 清理合并有关专项转移支付。明确转移支付的具体标准，注重对省际、县际之间财力差距的调节,提高县级财政的基本保障能力和公共服务水平。要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上,加大中央财政和省级财政对财政困难县转移支付力度。强化地方税种等固定留县收入的征管，做到应收尽收。在县级财政总收入中，严格加强增值税、所得税、营业税等主体分享税种征管的同时，对城镇土地使用税、土地增值税、房产税、印花税、车船使用税、耕地占用税和契税等100%留县的税收，更要认真对待，不留征管死角和盲区。利用现代化的手段，加强对新兴行业、新兴产业、重点企业和高收入群体的税收监控，做到应收尽收，杜绝漏征漏管，保证地方固定税收有较大幅度的增加。
4、坚持强化要素保障与财税征管相结合，努力突破财政收入可持续增长的制约。一方面，主动破解制约经济发展上的难题。一破融资瓶颈。湘阴当前还处于依靠投资拉动阶段，最需要的是资金，最缺的也是资金。加强与省市银监部门沟通衔接，加快推进企业债券和中短期票据发行。积极向上争取更多金融倾斜支持，做大贷款盘子，增加信贷投放，优化信贷服务，帮助项目和企业解决融资难题。加快信用联社改制，尽快启动农村商业银行和村镇银行组建。加大资产归集力度，做大做强洞庭资源公司、中小企业担保公司等现有融资平台。二破用地制约。用好用活用足国家低丘缓坡荒滩开发试点政策，积极争取用地指标，加快土地报建速度，确保项目用地需要。加强闲置低效用地清理和土地批后监管，最大限度地盘活土地存量资源。严格执行项目和企业用地政策，全面推行弹性地价制度，对长期处于停产半停产生产的企业全面实行“腾笼换鸟”。三破用工困难。加大专业技术人才引进培养力度，积极开辟用工绿色通道，搭建就业服务平台，保障企业用工需求。四破能源紧张。针对目前煤电油气等能源供应紧张的问题，争取上级支持，加强供应调度，全力保障重点项目、工业企业、农业生产和群众生活需求。另一方面，强化收入征管。严格责任抓征收，全面实行县级领导实名负责制、目标管理考核制、税收代扣代缴制、税收大户税干负责和“一岗双责”制，每月对税收完成情况进行考评排队，严格目标管理。突出重点抓清查。着力建设税源网络信息平台，实现财政、国税、地税等部门税源信息共享。紧盯工业企业、砂石资源、土地收益、国有资产等重点税种、重点行业、重点区域，加强税负分析和税源监控，着力挖潜增收；深入开展园区企业、装饰装修、门店出租、餐饮休闲等税收专项清查行动。强化调度抓入库。将收入任务分解到季度、细化到月份、落实到旬日、具体到税种，对入库情况一周一讲评，一月一调度，确保税收及时足额入库。同时，严格预算管理，全面执行政府所有收支包括非税收入全部纳入预算管理的规定，增强政府宏观调控能力；全力做到“项目不增、标准不提、追加不乱”；加强财政专户监管和项目资金、政府性基金管理，把有限的资金用在民生实事上，用在“刀刃上”。
5、切实规范土地出让收入征收管理。2008年以来，我县相继从组织保障、制度保障和征管创新上加强国有土地使用权出让收支管理，全面实行“五统一”，即统一征地、统一开发、统一出让、统一供应、统一管理，土地出让收支实行预算管理方式，土地出让收入集中在县政务中心统一收取，土地收入全部缴入县级国库，支出一律通过政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。2010年，我县收缴土地出让收入34675万元，2011年，我县收缴土地出让收入43208万元， 2012年，我县收缴土地出让收入20105万元，为征地和拆迁补偿、土地开发、补助被征地农民、廉租住房等支出提供了可靠的财力保障。但我县土地出让收支管理也存在一些问题。一是土地出让历史遗留问题多，土地收益不高。过来为促进县域经济发展，在项目土地供应上采取“先搭车，后买票”形式招商引资，致使预供地较多，至后来对这些预供地办理土地出让手续时，只能按招拍挂走程序；土地出让金按县级留成部份也100%奖励给了企业，土地收益不高。二是协调配合度不高。我县招商引资项目中虽然土地供应是按“五统一”管理，但因管理土地收支的人员没有管帐，管帐的人又没有管事，不熟悉土地出让收支业务流程，管帐和管事人员分属财政两个业务单位，土地从收储到出让周期长，会计核算周期也长，加之人员异动频繁等情况，作为土地出让的主要管理部门即财政和国土，在土地出让信息共享和协调配合方面有待进一步加强；财政部门作为资金管理部门，对土地收储、出让信息掌握得很少，只能被动进行资金管理；再加上宗地成本核算、招拍挂环节或多或少存在一些漏洞，财政不能真正全程监控，这就形成一个管理盲区，由于土地出让收支信息不能共享，财政和国土在土地出让方面不能形成管理的合力。
针对上述存在的问题，我们将采取以下对策：一是开展土地专项清理整治，了断历史遗留问题。建立健全政府垄断下的土地储备制度，全面整治违法占用土地和违法交易土地、清理闲置土地、处理预供地，了断历史遗留问题。按尊重历史、实事求是的原则，依法、依规、依程序和公开、公平、公正分类处理，该收储的收储，该罚款的罚款，该补缴土地出让收入的补缴土地出让收入，该补办手续的补办手续，该征收土地闲置费的征收土地闲置费，该强制拆除的强制拆除，特别是对情节严重的违法用地，由检察、公安机关依法严厉打击，彻底澄清土地市场，规范国土收支管理。二是开展招商引资可行性调研，避免盲目奖励土地出让收益，减少政府招商风险。（1）严格执行项目准入联审机制。严格项目准入标准和联审程序，不走形式，不降门槛，切实做到“准入标准明确，审查程序严格，管理执行到位，确保项目质量”。（2）全面推行弹性地价制度。所有项目一律先按基准价供地，项目建成达产后，根据企业当年税收贡献情况，给予地价奖励或补缴土地差价，从根本上解决项目随意占地、囤地的问题。（3）按照“工业项目要选商，流转项目控区域，休闲项目控规模”的原则，根据项目社会效益、经济效益和“两型社会”建设要求等三个方面的指标，开展全方位的招商引资项目可行性调研，并邀请专家对项目进行论证，以减少政府招商风险，提高土地出让收益资金的使用效益和分配的合理性。三是加强国土出让基础管理工作，拓宽管理范围。（1）建立土地出让收支统计报表体系，按月、季填报土地出让收支统计报表，掌握新增建设用地审批、土地使用权配置、土地出让收支、新增建设用地有偿使用费、土地储备等基础数据。（2）建立土地出让收支信息共享制度，定期与国土局、国库对土地出让收入应缴国库、已缴国库和欠缴国库的数额进行核对，掌握土地出让收入征收情况，督促国土部门对未按出让合同及时足额缴款的用地单位进行催缴。（3）按宗地建立出让台账，记录土地出让收入缴库及成本核拨情况，督促国土局依据出让合同，将交易总价款全额上缴财政，同时加强对国有土地收购和出让工作的监督。（4）积极参与土地招标拍卖全过程，配合国土局等部门共同拟定具体宗地的招标拍卖挂牌出让方案，审核评估中介机构的评估报告和评估结果，提出科学合理的宗地标底或者底价意见，会同有关部门做好土地定级和基准地价评估更新及向社会公布制度，合理确定招标拍卖出让底价和协议出让价，保障土地出让收入足额上缴财政，从源头上避免土地出让收入流失。
2013年8月