君山区财政局

 

党的十八大报告郑重提出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”并号召全国人民更加自觉地珍爱自然，更加积极地保护生态，努力走向社会主义生态文明新时代。

作为美丽中国重要元素的岳阳市君山区，处于亚热带季风气候区，具有温和湿润、光热充足、多风多雨、四季分明的气候特征。区内的东洞庭湖国家级湿地自然保护区地处亚非大陆北纬20-30°之间，为全球同一生物气候带上具有较高代表性和典型性的区域。完整的沼泽和草滩湿地生态系统、优良的气候食物条件和独特的地理位置使得东洞庭湖成为我国鸟类栖息种群最多的湖泊之一，成为鸟类越冬的天堂。每年10月到次年3月来这里的候鸟多达数十万只，鸿飞九天，蔚为壮观。东洞庭湖因此被称为“长江中游的明珠”、“全球小白额雁最主要的越冬地”。20世纪70年代，东洞庭湖湿地是我国首批被联合国组织确认为面积最大的国际重要湿地。作为东洞庭湖所处的县级行政区，君山区的生态文明建设意义十分重大，具有不可替代的独特作用。按照党的十八大要求，加强东洞庭湖生态文明建设是党和国家赋予君山区政府在新时期的重要职责。但是，作为施政之基的区财政，却面临着“小马拉大车”的尴尬，弱小的区财政实力与区政府应承担的重大时代责任严重失调，需要引起上级部门和社会各界的高度重视。

困扰﹒探究

（一）现实之痛 

在人口爆炸压力和单纯追求GDP的经济发展模式下，自20世纪中后期以来，大量湿地被改造成农田，加上过度的资源开发和污染，湿地面积大幅度缩小，湿地物种受到严重破坏，洞庭湖频频敲响了生态警钟。1、鸟类数量下降。根据2004年对长江中下游越冬候鸟的调查，洞庭湖区候鸟数量已由同期的300种50余万只，减少到51种13万余只。 2005年，洞庭湖独有的国际濒危物种只剩有白鹤、东方白鹳、黑鹳、鸿雁、小白额雁等五种，较2004年已减少了四种。 2、江豚集体死亡。洞庭湖水质的逐渐恶化、无序采砂、高密度的船只航行破坏了江豚种群的栖息地，极大威胁着江豚的安全。目前长江流域江豚正以每年１５％的速度锐减。科学家们甚至担心，江豚或将成为下一个灭绝的淡水豚类。3、杨树种植泛滥。为了提供造纸原料，自上世纪90年代末起兴起了一股“种杨热”给洞庭湖带来了危机。大面积人工种植单一物种，抑制了野生物种的正常生长和栖息。2005年国家环保总局通报的全国七起重大违规案件中，东洞庭湖核心区违规种植5000亩杨树就赫然其中。4、田鼠肆虐猖獗。2005年的“鼠祸”，单农作物经济损失一项就超过800万元，2007年发生的鼠害数量超过20亿只。造成洞庭湖周边田鼠为害的主要原因是生态平衡被破坏，野外猫头鹰、蛇的数量急剧减少，失去天敌的田鼠大量繁殖，终成祸患。5、水体日渐萎缩。据史料记载，1825年，洞庭湖6270平方公里的水域连成一体；1949年，面积减为4350平方公里，水体开始支离破碎；2006年，再次缩减为2625平方公里。泥沙淤塞、围垦造田，昔日的“八百里洞庭”如今已被分割肢解为东洞庭湖、南洞庭湖、目平湖和七里湖等几部分。6、渔民收成锐减。秋季对于渔民们来说本应是捕捞作业的黄金季节，东洞庭湖渔政部门提供的数据表明，由于大片水域干涸，2100户渔民的7600条渔船搁浅受困，2/3的渔民已无业可做，渔民平均收成不及往年的1/3。

（二）定位之偏

目前县级以上政府有关部门分别对洞庭湖湿地（其东部具有国际生态价值，70%的核心区在君山区区划范围内）进行了功能定位。一是国家级定位。根据2008年国家环保部、中国科学院联合发布的《全国生态功能区划》一书，洞庭湖湿地列入了功能极重要的国家生物多样性保护生态功能区和洪水调蓄生态功能区。 二是省级定位。按照《湖南省主体功能区规划》第五章“重点生态功能区”列入国家层面重点生态功能区的24个县市区中，君山区竟然榜上无名，而只被列入国家级农产品主产区。三是市级定位。市委市政府要求把君山区“打造成洞庭湖畔璀璨的生态明珠”。由此看来，国家、省和市对君山区的生态功能定位不一致，特别是省有关部门对君山区的定位很不准确。

（三）义务之累

《野生动物保护法》第五条规定“ 中华人民共和国公民有保护野生动物资源的义务。” 第六条规定“各级政府应当加强对野生动物资源的管理，制定保护、发展和合理利用野生动物资源的规划和措施。”由于多年的法律宣传教育，君山区政府和民众义务保护野生动物的意识越来越强。以每年保护来东洞庭湖越冬的候鸟为例，由于湿地面积有限且不断减少，湖区食物不足促使候鸟觅食转向农业种植、渔业养殖等地方，导致“人鸟争食”的现象趋于恶化。据中国科学院《湖南省岳阳市君山区（东洞庭湖鸟类保护区）越冬候鸟对社会经济影响的生态评估》及财政部科研所《君山区候鸟保护的财政补偿机制研究》揭示，君山区政府和人民尽义务的负担越来越重：1、直接损失。主要表现为对农作物的损害，2011年损失金额达到4980万元，其中损失最严重的油菜达3267万元。2、间接损失。①因候鸟保护关闭企业造成的税收损失。区政府关闭自然保护区核心区企业12家，减少年税收2000万元左右，逐年消化或挂帐待消化的下岗职工安置费用达1.2亿元。②候鸟保护的机会成本。近五年来，先后有45家有实力的、有明显意向来君山投资的企业因环评没有通过而重新选址，直接减少招商投资近20亿元，减少税收近亿元，减少就业岗位3000个。同时，为不影响候鸟迁徙飞行路线，区政府按有关规定责成保护区内房产开发项目一律控制在8层30米以下，导致了一批大型房产项目难以落户，一定程度上制约了君山区房地产业的发展。3、环保项目投资。为创造候鸟栖息的必要条件，君山区还进行多项环保项目投资，特别是2009年以来，进行污染处理保护项目18项，财政投入明显加大，一方面明显改善君山区环境与生态现状，另一方面区财政也承受了巨大压力。

（四）体制之困

 君山区现行财政体制主要存在两大弊端。弊端之一：将原国有农场企业财务体制与政府财政体制简单叠加。上级部门认为原农场的收入可增加区政府收入，因此原农场的干教医人员应由区政府自行解决；认为原农场的资产可增加区政府资产，因此原农场的债务应由区政府负责偿还。事实上，始建于上个世纪50年代的钱粮湖农场、君山农场，一直按计划经济体制模式运行，自建场以来就担当着向国家作贡献的重任，自身积累很少，国家投入更少，长期以来基础设施要么十分落后，要么靠银行贷款建设。农场在经历短暂的辉煌后，走的是下坡路，加之在90年代连续遭受特大自然灾害，到上世纪末两大农场收入几尽枯竭，严重资不抵债，农场经济和社会事业难以为继。最终按照省委、省政府《关于国有大中型农场体制改革的意见》（省发[2000]4号）精神，于2000年走上“撤场建镇并区”的体制改革之路。改革之际，一方面，将原农场收入作为区财政收入来源，实际上没有增加来源；将农场干教医人员对接到区镇，实实在在新增了财政供养人口4505人。新增人员占合区后整个区财政供养人员的73%，即区财政73%的供养人员没有工资、津补贴及养老金等基本支出来源。另一方面，将原农场资产转增区政府资产，实际上没有新增多少优质资产，且资产处置收入用于企业改制人员安置都不够。而转增的债务达12亿元之巨！农场改革十三年来，区政府一直被债务官司缠身，被原农场经济纠纷当事人上访，区政府发展经济、保障民生的工作开展起来异常艰难。弊端之二：生态文明建设这一重要事权没有列入区政府职责范围，体制上也没有经费保障。中央将洞庭湖生态建设责任明确到湖南省，湖南省却不相应明确到岳阳市，更没有明确到君山区。事实上，君山区政府和人民应是东洞庭湖生态文明建设的排头兵、主力军，是国家生态文明建设政策的直接执行者和落实者。由于责任不明确，中央政策在执行和落实中必然走样、弱化，达不到预期效果。

（五）政策之惑

1、分税制实施后，转移支付配套政策不完善，存在制度缺失。一是加剧了中央与地方财权与事权失衡。 1994年分税制实施以后，传统的财政包干体制被废止，初步规范了中央和地方财政分配关系。但省以下各级政府的收入划分由省政府自行决定，这就在制度上留下了一个缺口。在利益驱动下，我省在增值税、营业税、所得税等主要税种上实行省级分成上划，分税制造成了收入上收的效应十分明显。与此同时，中央和地方的支出划分没有发生显著变化，即分税制没有改变中央和地方既有的事权划分格局。二是转移支付制度不完善。转移支付制度是分税制的重要配套政策，但该政策的实施进展一直很缓慢，且目前仍不完善。一方面，由于信息不对称，中央和省财政无法根据县市区实际状况准确计算一般性转移支付补助，导致凭县级政府专题报告给予的一次性专项转移支付补助过多，“会哭的孩子多吃奶”，转移支付制度均衡地区间收入差距的效果远没有显现。另一方面，上级财政没有及时根据国家新出台的政策将相关事权纳入转移支付补助范围。如生态文明建设是具有国家战略意义的重大事项，但省级以上财政在投入资金总量、指标因素的选取、计算分配方法、公平公开程度均与国家战略举措不相称，一定程度上影响了生态文明建设政策预期效果的实现。

2、生态文明建设财政投入没有体现“集中财力办大事”原则。长期以来，国家某项财政支持政策的出台，都有其历史背景，并针对性解决某些具体问题。在当前中央提出加强生态文明建设的战略举措面前，现有的诸多财政政策或多或少与之相关，但又显得比较片面，不成体系。需要上级财政等相关部门进行政策整合，以形成财政支持的综合效益。急需整合的专项资金包括城乡环境保护资金、湿地植被保护资金、退耕还林资金、退耕还湖资金、移民资金、调蓄洪水利建设资金等。专项资金整合后，具体分配时要敢于打破原有部门利益格局，讲究主次，分清重点，不能将生态文明建设专项资金等同于新农村建设资金安排，实行普惠制。在生态保护区与非保护区之间平均分配，撤糊椒面的结果是财政资金效益低下，特殊专款不能特殊专用，特殊政策不能产生特殊效果。

（六）财力之窘

君山区财政现有实力可用一个字概括为“弱”。具体表现为：一是收入规模小。2012年财政收入总量2.4亿元，仅占岳阳市全市收入规模的百分之一。二是刚性缺口大。全区4505名原农场干教医人员基本工资零基数，造成工资性支出缺口每年达5000万元以上；每年不得不偿还原农场历史债务达5500万元以上。三是区级财政蛋糕做大难。国家在1994年和2002年分别实施分税制和所得税制改革。改革实行“保存量、调增量”。由于后发地区改革时经济总量小，存量必然不大。而随着经济发展，增量部分因制度设计需上划，留存后发地区的可用财力增长缓慢。以君山区为例，2012年增值税和所得税收入两项合计占区级财政收入总量的33.2%，是区级财政收入中的主体税种。但两项收入形成的可用财力占区级收入形成财力总量的11.8%，主体税种不能形成主体财力的原因：1、2000年（农场于2000年改制为行政区并实行分税制结算）增值税收入1244万元，返还基数（存量）730万元；2012年完成增值税收入5483万元，返还1282万元。12年间，增值税收入增加（增量）4239万元，返还收入仅增加552万元，净上划3687万元，增值税收入增量留存比例仅为13%。2、2002年所得税收入525万元，返还基数（存量）187万元；2012年完成所得税收入2489万元，返还187万元。10年间，所得税收入增加（增量）1964万元，返还收入仍为187万元，净上划1964万元，所得税收入增量留存比例为0%，增长部分全部上划。因此，后发地区靠努力发展经济实现做大本级财政蛋糕在现行财政体制制度设计上不可行。

（七）发展之难

回顾历史，君山人民在上世纪60年代，为了多给国家贡献农产品，战天斗地围湖造田，表现出感人的豪迈情怀。面对现实，君山人民求发展的愿望十分强烈，区委区政府审时度势提出了“再造一个激情燃烧的岁月。”但是，毋庸讳言，君山区的发展道路十分艰难。表现之一，发展基础缺失。重大民生设施不齐，城市功能严重不足，缺少招商引资竞争力。表现之二，发展资金短缺。区内的金融企业农业银行和信用联社主要从事涉农小额贷款，对中小企业贷款额度很小，对基础设施贷款缺乏贷款渠道。表现之三，发展政策制约。1、土地红线制约。土地是经济发展最重要的基础因素，我区土地性质被国家规定为基本农田和湿地保护规划范围，受这两条政策高压线的约束，区域内与土地相关的高税收产业，如房地产业均不具备政策允许前提条件。2、生态功能区规划制约。《全国生态功能区划》要求：“以生态功能区划为依据，严格建设项目环境管理。资源开发利用项目应当符合生态功能区的保护目标，不得造成生态功能的改变；禁止在生态功能区内建设与生态功能区定位不一致的工程和项目，对全部或部分不符合生态功能区划的新建项目，应对项目重新选址，重新进行环境影响评价。”受此规定影响，2010年君山区一个招商引资年税收2000万元的在谈项目“科伦制造”因达不到环评要求，转而落户到邻近开发区；一个年税收3000多万元的在建项目“健朗药业”因测算污水达标排放企业治理成本过高，迁址毗邻县市。类似例子举不胜举。

寻路﹒期盼

东洞庭湖是具有国际生态价值的重要湿地，其70%的核心区位于岳阳市君山区。这一自然禀赋决定了君山区在东洞庭湖生态建设中不可替代的独特地位。然而，君山区想要承担更多的生态文明建设责任，确实面临诸多困难：有体制机制、法律政策障碍；有传统产业结构调整、巨额资金需求筹措难题；更有各级政府及部门加强协调配合、人民群众思想观念行为方式改变等问题。中央和省市相关部门应本着对历史负责、对事业负责、对未来负责的态度，从战略高度完善相关政策并加紧科学实施。

一是准确定位君山区的生态功能。环保部和中科院规定的生态功能区区划方法和依据，包括生态系统空间特征、生态敏感性评价和生态系统服务功能及其重要性评价。君山区完全符合生态功能区的条件要求。从生态系统空间特征看，它属于典型的湿地生态系统，东洞庭湖属于国际重要湿地。从生态系统服务功能及其重要性评价看，君山区属于典型的生物多样性保护功能和洪水调蓄功能，境内有采桑湖、君山后湖、大西湖、小西湖等四大洞庭湖湿地核心区，环洞庭湖岸线27.8公里，是越冬候鸟的主要栖息地。综上所述，君山区理应划归国家重点生态功能区，而且它还是一个集湿地、生物多样性和洪水调蓄等多种功能的生态功能区，应享受国家重点生态功能区转移支付。

二是完善法律法规，合理划分各级政府责任。生态保护需要中央和地方政府密切配合，仅仅由中央政府或地方政府作为责任主体都是不可行的。以东洞庭湖候鸟保护为例，各级政府责任划分：一是中央和地方共同承担补偿责任。根据《野生动物保护法》规定“野生动物归国家所有”，作为野生动物的候鸟并不具有明显的区域性，其保护补偿中央应承担相应的责任，而按照支出属地原则，地方财政是补偿的实施主体，也应承担部分责任。二是中央财政应承担主要责任。生态保护任务较重的地区大都是经济欠发达地区。《野生动物保护法》第十四条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成的农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。”将主要责任推给县级政府，在财力和事权不对等的情况下，该条款贯彻情况极不理想，有必要进行适当完善。

三是完善财政体制，切实增强区财政基本保障能力。财权与事权相匹配，是我国整个财政体制安排的原则，自1994年分税制改革以来，出现了诸多与这一原则不一致的矛盾和冲突，存在上级事权下移而财力下移又不充分的情况，相当一部分县政府无法通过自已承担的事权获得相应的财力，财政困境就是很自然的事情了。不论财权、事权如何变化，财力必须跟着事权走。事权下移，则财力下移；事权移到哪一级，财力就移到哪一级，在辖区内的各级政府之间做到财力与事权相匹配。因此，按照相关的政策和制度规定，需要君山区在东洞庭湖生态文明建设中承担的责任，应该在财政体制中作为相应事权予以明确，并安排相应财力予以保障，不能使君山区只有事权缺乏相应的财力，最终影响事权的落实。

四是完善考核机制，发挥正确引导作用。党的十八大报告鲜明提出，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。考核制度是转变观念重要的指挥棒。指挥棒正确指引，生态文明的整体推进就有了动力。习近平同志在今年全国组织工作会议上强调，“各级党委及组织部门要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值（GDP）增长率来论英雄了。”对优先、重点、限制和禁止四类开发区域实行不同的绩效考核评价办法，不再唯GDP。沿用GDP作为衡量地方政府官员业绩的指标，易诱使被考核对象为了GDP，忽视环境污染、进行资源掠夺性开采。政府考核机制应指挥、引导生态功能重点区域政府部门认真履责、保护生态、增强后劲、守住底线。

　　  五是设立君山区生态建设试验区。生态文明建设涉及经济社会、生产生活各个方面，跨越物种、人文、自然诸多学科，是典型的系统工程。目前中科院、财科所联合进行的《湖南省岳阳市君山区（东洞庭湖鸟类保护区）越冬候鸟对社会经济影响的生态评估》、《君山区候鸟保护的财政补偿机制研究》均属国家级前沿课题。在各项政策不成熟的前提下，建议设立君山区生态建设试验区，主要对协调生态建设与产业发展、政府保护事项与保护资金筹措等重大问题开展有益探索：1、关于保护与发展。鉴于生态建设所需资金量过于巨大，仅靠中央财政转移支付是远远不够的，应变输血为造血。应紧扣君山区位特点和产业要求，制定和选择适合本区发展的产业政策，合理规划，形成生态保护与经济发展良性互补。（1）以农林牧渔为主导，促进现代农业发展。大力发展标准化、品牌化、产业化、规模化、机械化的现代农业，强化农副产品深加工，发展食品加工业，拉长农林牧渔产业链条，强化产品的附加值。（2）大力推进转型升级，努力培育和建设新兴产业聚集区。君山区要努力适合区内需要的战略性新兴产业，推进新兴产业规模化、优势产业集群化和传统产业高端化，加快构建具有君山特色的现代化工业体系，实现既低能耗、无污染又能够高产值的产业转型目标，增强未来发展后劲。（3）着力推进生态旅游三产业发展。以“春季踏青、夏季赏荷、秋季看苇、冬季观鸟”为发展抓手，积极创造优良条件。通过农村环境整治，打造秀美村镇，大力发展休闲农业、生态旅游、文化旅游。2、关于事权与资金筹措。应进一步界定生态文明建设内涵，对政府保护工作事项予以细化、量化，在确定事权的基础上，资金筹措应积极开拓思路，从国际、国内多层次、多角度考虑。（1）努力争取国际组织的资金支持。突出君山区候鸟保护的国际性意义，进一步了解和考察国际上有关组织对候鸟保护、国际湿地保护的资金支持情况，努力争取、充分利用国际上可以利用的相关资金。（2）建立地方候鸟保护基金。基金来源除了国内外政府及有关组织资金外，可以涵盖非政府或民间渠道的资金。（3）中央和省市财政体制中配套安排生态功能重点县一般性转移支付，保障生态文明建设工作的基本需求。

在上述战略性考量的基础上，按照“远近结合、轻重缓急、先易后难”的原则，君山区热切期盼近期能加紧出台、落实以下具体措施：

1、将君山区调整纳入生态功能重点县范围，在财政体制中切实享受到相应的生态功能重点县一般性转移支付补助。

2、进一步落实农场体制改革优惠政策。君山区主体是原钱粮湖农场、君山农场实行“撤场建镇并区”新增的四镇一办。省委省政府确立农场体制改革的方向是“既优于县乡，又优于农场”的双优发展体制，实际改革结果却形成了农场干教医工资等刚性支出零基数、农场企业债务转嫁政府金额过大等突出问题，严重削弱了君山区政府提供基本公共服务能力。上级有关部门应严格按照《关于国有大中型农场体制改革的意见》（湘发[2000]4号）、《关于国有大中型农场体制改革的补充意见》（湘办发[2002]9号）等文件精神，切实落实优惠政策，尽快解决农场干教医人员工资零基数及化解公益性债务，提高区财政基本保障能力。

3、建立具有东洞庭湖生态文明建设特点的上级政府考核指标体系。将君山区与其他非生态功能重点区明确区分开来，通过加大对东洞庭湖环境、生态、生物多样性等重要指标的考核，引导、鼓励君山区政府积极承担更多保护生态、建设生态的职责，为全省、全市人民保护好珍贵的生态绿洲。

4、大力支持君山区“洞庭湖绿色食品产业园”建设。特别是市级政府应按照“跨湖发展”战略目标，把洞庭湖绿色食品产业园定位为市级产业园区，从园区的规划设计、前期基础设施建设投入、对外招商引资、产业群聚集引导、产业扶持政策等全方位予以帮助和指导，增加区财政财源后劲，为区政府开展生态文明建设增强自我造血功能。

5、建立东洞庭湖候鸟损害长效补偿机制。据中科院、财科所联合调研课题组调查测算，每年候鸟导致直接损失4978万元，候鸟防疫投入800万元，候鸟保护维稳支出80万元，环境基础设施投入1610万元。建议中央、省、市区分担比例为4：4：2，即每年中央补助1991万元、省补助1991万元。通过建立“额度保障、分级负担、专款专用、绩效评价”的长效补偿机制，促进东洞庭湖生态文明建设开创新的局面。