关于加强我县乡镇财政队伍建设的

调查与思考

岳阳县财政局

（2009年7月12日）

为了加强乡镇财政队伍建设，全面掌握我县乡镇财政队伍建设的基本情况和存在的问题，根据市委政研室和市财政局的工作部署，近日，岳阳县财政局就乡镇财政队伍建设进行了专题调查，形成调研报告如下。

一、我县乡镇财政队伍建设的基本情况

我县是一个农业大县、工业弱县、财政穷县。1983年市县分家，岳阳县城搬迁到黄土飞扬的荣家湾，当时工商企业全部留在市区，县城基础为零，全县财源为零。经过一代代财政人的共同努力，岳阳县的财政收入从1983年的861万元增长到2008年的28006万元。

我县乡镇财政自1984年成立至今，走过了25年的发展历程，为促进地方经济发展和社会事业进步提供了可靠的财力保障。目前，我县21个基层财政所（含20个乡镇财政所和1个东洞庭湖财政所）实有编制数381人，实有在职人员381人（行政编135人，事业编236人，工勤10人）。其中按性别划分男267人、女114人；按学历划分本科以上（含本科）61人，大专145人，中专以下（含中专）175人；按年龄划分，30岁以下（含30岁）136人，31至49岁195人，50岁以上（含50岁）50人；按在财政系统工作时间划分，5年以下（含5年）89人，6至14年131人，15年以上（含15年）161人。全县21位基层财政所长任职年限5年以下（含5年）的12人，5至10年（不含5年）的7人，10年以上（含10年）的2人，享受副科待遇的仅有2人。我县乡镇财政干部管理体制是1998年确定的，当年实行县乡分税制改革，我县乡镇财政干部管理“四权下放”，“县乡共管，以乡为主”（县财政局只负责业务指导）的管理模式一直沿袭至今。

当前，全县各基层财政所主要行使着八项职能：一是支持农村基础设施和公共事业的建设；二是负责乡镇国、地、财三税的征收管理；三是负责乡镇政府财政预算及公用经费的管理和财政资金使用单位的管理工作；四是负责涉农补贴资金发放；五是负责家电下乡工作资料审核，资金发放；六是负责乡镇部门单位和村级的会计核算工作；七是协助收取农村合作医疗基金；八是负责完成乡镇党委、政府的中心工作，联村办点。

二、我县乡镇财政队伍建设面临的主要问题

1、现行县对乡财政体制与发展形势不相适应。我县1998年进行县乡分税制改革，按照“划分税种，核定收支，包干上解，稳定不变”的原则实行县对乡财政体制结算。虽然这种结算体制在后来逐年有所调整，但对乡镇增人不增资，增事不增资的结算方式仍没有改变。随着人员的增加，物价指数的上涨，工资的调增，行政运转经费的自然增长，各种建设及社会事业发展支出逐年增多，支出的压力使得乡镇财政不堪重负。乡镇财政在承受保工资、保运转压力的同时还承担着另一重要职责，即组织财政收入。由于我县是农业大县，第一产业税率低，对财政的贡献率低，绝大多数乡镇几乎没有工业企业，而每年乡镇财税任务在不断调增，财税的增速远快于地方经济发展的速度。为完成上级下达的财税任务，乡镇财政干部不得不顶着各种压力去找边缘税收，打擦边球。另外，长期的体制不顺，导致税务部门有职无责，全县的国、地税分局人手少，其工作只是平时送送票、月底解解报。例如，县地税三分局7名税干中除去分局长、内勤，只有2名税干要管理10个乡镇的地税征缴，税收任务全部压在各乡镇，由没有职能、没有执法权的乡镇财政干部去征税，名不正，言不顺。

2、惠农资金发放管理难度大。随着国家支持“三农”政策力度的加大，新农村建设和公共财政在农村的推进，“多予、少取、放活”三农政策的实施，乡镇财政面临新的历史使命。到目前为止，我县已纳入“一卡通”发放的各种涉农补贴有15项，总金额近亿元。发放好惠农资金，是乡镇财政干部必须接受的考验。种粮补贴等涉农惠农补贴参与管理的部门多，涉及面广，工作量大，政策要求严，农民期望高，发放涉农补贴稍有不慎，哪怕是村组上报的数据有误，农户姓名写错，都有可能导致农民领不到补贴，就会引起上访事件。目前，我县涉农补贴的发放由于职能部门专项资金发放要求，基本上是一项一卡，主要在邮政储蓄所和农村信用社发放，呈“多卡通”局面，有的农户手握几个存折，经常混淆。在补贴领取过程中，也出现了一些问题，如：在邮政储蓄发放的三补资金，我县的发放政策是农户凭有效证件领取补贴，他人不能代领。由于我县邮政储蓄网点少，全县20个乡镇仅有农村邮政储蓄网点14处，农民领取补贴很不方便。边远山区乡镇田地少、补贴少、交通不便，有的农户不得不为了领30元的补贴，花20元打摩托，误工又伤财，领取补贴成本高，农民群众意见很大。

3、乡镇财政所双重管理问题多。1998年实行县乡分税制改革以来，我县乡镇财政干部由乡镇管理，财政干部难以专心财政工作，问题不少。一是工作任务重。由于近几年来，乡镇政府职能向服务型政府转变，加之乡镇编制偏紧，很少进人，财政干部不得不身兼数职，做“万精油”型干部。大多数业务人员既当核算员，又当系统管理员，甚至还兼家电下乡、档案管理、票证管理等工作；乡镇财政干部不仅要负责财政业务工作，而且要负责乡镇本级税收征管，还要联村办点，参与乡（镇）政府的中心工作。据了解，全县60%以上的乡镇财政干部在联村办点，有265个财政干部身兼数个业务岗位。二是工作调动难。由于乡镇财政干部管理权在乡镇，工资、福利都在乡镇拿，加之受增人不增资的影响，乡镇一般不愿进人，导致人员调配难，流不动。目前，有85%的乡镇财政干部一直在一个地方工作，没有异动过，导致工作激情下降，堕性增加。三是发展空间小。由于实行双重管理，乡镇在分派工作时把财政干部当行政干部用，但有了提拔或“推公”的机会，却要优先行政干部。

4、财政队伍专业人员青黄不接。从统计的数据看，我县的乡镇财政干部队伍不小，人数不少，但整个队伍的知识结构不优，业务水平不高。381人的队伍，全日制本科毕业的仅有40人，中级以上职称的仅有16人。从进人的层面看，15年来，政府安置到财政所的退伍人员有47人，非专业人员33人，占总进人员的67%。近年来，一些年纪大的业务员逐步退休，造成一部分乡镇缺少业务人员，如张谷英镇财政所的出纳由该镇政府的工作人员兼任。从区域和待遇的差异上看，部分乡镇财政所有岗无人，条件差的乡镇，干部不愿去、去了不愿留。而少数近城乡镇和局机关成了财政干部想进的“理想位置”，如城关、鹿角、新墙、麻塘、新开等乡镇，财政干部人数偏多。

5、财务管理规范难。一是乡镇财务管理风险大。截止2008年，我县乡镇财政负债总额为35807万元，20个乡镇平均负债1790.35万元；乡镇财政负债最少的有393万，最多的达5008万，绝大部分乡镇负债在500万元以上，乡镇负债率100%。 特别是2005年至2008年，乡镇财政负债从28337万增至35807万，短短三年时间新增债务7470万元，债务增加的一个主要原因是借款利息转贷。全县乡镇负债总体呈现出量大、面广、递增的态势。一些乡镇债务管理稍有不善，随时都有陷入泥潭的危险。二是部门财务管理不完善。一方面部门报账员、部门主管领导理财水平不高，重创收、轻管理，重借贷、轻还债。另一方面，受部门利益的驱动，部分专项资金的划拔和使用游离于乡镇财政之外，资金没有归口管理，乡镇财政无法把关。例如，畜牧系统的能繁母猪养殖补助、林业系统的生态效益林补助等都没有经过乡镇财政。还有一部分专项资金直接从上面带帽带到村里，甚至带帽到个人，这一部分资金乡镇无法监管。三是村级财务监管不到位。财务制度不健全，没有严格执行现行的财务规章制度。财务管理缺乏强有力的监督约束机制，没有真正做到以票管收。有的村民主理财小组只注重事后管理，对村集体资金支出的事前、事中缺乏有效的监督手段。主要原因是：虽然全县实行“村账站代管”多年，但由于经管站力量不够，人员异动频繁，业务能力不强，导致部分乡镇村账由经管站代管，部分乡镇由财政所代管。多头管理，职责不明，监管难到位。

6、财政干部待遇低。基层财政所长作为乡镇财政的领头人，在组织财政收入、严格控制财政支出、保持财政收支平衡、协调各方面关系、当好乡镇领导的参谋、为发展本区域经济等方面付出了艰辛的努力。而在经济待遇上，财政所长不及乡镇副职干部。在政治待遇上，目前21个财政所长享受副科待遇的仅有2人，让一些财政所长感到“前途无亮”。

三、加强乡镇财政队伍建设的对策和建议

1、建立乡财运转新体制。新的乡财运转体制应当重在乡镇财政资金的“支出”管理功能，乡镇经济的服务引导功能，农村综合改革和新农村建设的推动功能，公共财政在农村的实施功能。在理顺县乡财政分配关系上，坚持乡事乡办，权责结合。将适合乡镇管理的收支下放到乡镇，真正做到财权与事权的统一。坚持统筹兼顾，确保运转。根据农村税费改革后的新情况，在财力分配上，最大限度地照顾乡镇利益，坚持科学规范，公平合理。通过转移支付等规范手段，调节乡镇之间的财力差距。在职能定位上，要解决过去税收征管上税务部门“缺位”与财政部门“越位”的问题。财政部、国家税务总局联合发文要求今年底将财政契税、耕地占用税征管职能移交地税部门，我们建议在基本保证乡镇财政工作用人的前提下，将一部分财政干部调整到税务部门工作，充实税务队伍。同时，将国税、地税的征管职能一并归位，规范税收征管，减少税收流失，严肃执行税法。乡镇财政要由过去以征税为主的管理型财政向公共服务型财政转变。工作方式也要从过去以“管、收、批”为特点的收入征管为主转变为“扶、帮、带”为特点的服务引导型，要使乡镇财政转变为乡镇经济发展的推动者、社会事业的支持者和公共服务的保障者。

2、实行惠农资金归口管理。近年来，惠农资金发放“一卡通”，增加了乡镇财政工作量，而办公经费又得不到保障。我们建议上级将惠农资金整合，成立专门机构归口管理，专人负责惠农资金的发放、督查、落实。同时，加大乡镇财政工作经费投入，确保各项惠农政策落实到位，继续加大乡镇财政信息化建设的力度，将更多的涉农补贴项目纳入“一卡通”发放的范围。

3、实行收编垂直管理。大力加强乡镇财政队伍建设，理顺乡镇财政人员管理体制，全面实行“县乡共管、以县为主”的管理体制，确定制订乡镇财政所职能定位、干部管理权责明晰的具体政策。改变过去财政所干部由乡镇主管的现象，将乡镇财政干部收归县管，以此推进乡镇财政干部待遇公平、交流顺畅、优化配置，这样，有利于财政干部专心财政工作，促进财政事业发展。

4、创新选人用人机制。加强乡镇财政队伍建设，健全进人机制，采取凡进必考和择优录取原则，招聘人员必须是全日制本科生，具有会计从业资格证。在用人机制上，建立岗位轮换制度。如财政所长、总会计必须具有中级职称，其他人员必须具有会计从业资格证。建立省、市、县财政干部培训机制，乡镇财政所长由省市财政部门负责组织培训，其他财政干部由县级财政组织培训。省、市、县三级财政安排必要的培训经费，确保培训工作有序开展。同时，每年定期考核，对连续两年考核不达标的财政干部实行下岗淘汰制。

5、加强乡村财务管理。加强乡镇财政管理，在乡镇建立乡镇财政核算中心，全面管理好乡镇范围内所有财政性资金，特别是专项资金的使用，真正把乡镇一级的财政性资金管好用好，用出效益，并提升乡镇财政所的管理水平。充分利用乡镇财政自身的人力和信息网络资源，规范和加强村级资金的管理，有效地推行“村账乡代理”，实施精细化管理。同时，要继续做好乡村债权债务清理登记上报工作，严控乡镇新增债务，防范债务风险。继续加大对乡村两级转移支付力度，对面临困境的乡镇财政注入活力。上级财政应加大一般性转移支付的力度，给乡镇补充实实在在的财力，逐步消化乡镇债务，减少乡镇财政压力。另外，村级一部分村民一直拖欠的“三提五统”等税费和乡基金会置换期间乡财政形成的债务是乡村的主要债务之一，建议上级研究方案，出台解决的政策。

6、提高财政干部待遇。为调动基层财政干部的工作积极性，建议切实提高财政干部待遇。为让财政所长感到在经济上有想头，政治上有前途，对在所长岗位5年以上的财政所长象国税、地税、派出所等所长一样，享受副科待遇。坚持正确的用人导向，不让“三种人”吃亏，打破常规，提拔重用优秀且贡献大的财政干部。