余  雄

农业稳，则天下稳；粮食足，则天下安。位于湘、鄂、赣三省交界处的平江县，既是财政部、湖南省财政厅定点帮扶的国家级贫困县，也是国家商品粮基地县、湖南省杂交水稻制种基地县和国家产粮大县，其粮食生产现状如何？困扰是什么？出路在哪里？带着这些问题，笔者进行了一番调查。

一、平江县粮食生产现状

平江县版图面积4125平方公里，辖27个乡镇、1个省级工业园，807个行政村（居委会），总人口107万人，其中农村人口72.47万人；耕地面积80.5万亩，其中水田66.85万亩，旱土13.65万亩。粮食生产是平江的传统优势产业。近年来，为推动粮食生产的持续稳定发展，平江县立足山区农业生态优势，把粮食生产作为现代农业发展的主攻方向，抓投入，重创新，建机制，粮食生产实现了连续增产增收。

1、粮食产量稳中有进。通过行政引导、政策激励、科技服务等一系列措施，粮食播种面积由1949年的91.9万亩发展到2011年的112.2万亩，增加22%；粮食总产从1949年12.7万吨增长到2011年的51.1万吨，增长了3倍；粮食单产从1949年138公斤增长到2011年的386公斤，增长了2倍。粮食品质和效益不断提高，年商品粮净调出量超过20万吨。

2、水稻生产地位凸显。2011年全县水稻面积达101.7万亩，占粮食播种面积的90.6%；水稻产量达46.55万吨，占粮食总产的91.1%；稻谷交易量达27万吨，稻谷净调出量超过20万吨，稻谷商品率达58.4%。

3、优质稻种植布局科学。按照优化区域布局的原则，全县形成了高档、中档、生态三个优质稻种植区，其中高档优质稻生产区集中在向家、伍市、安定3个乡镇，规划高档优质稻面积10万亩，重点推广国家二级优质米品种；中档优质稻生产区主要包括三阳、三市、加义等10个乡镇，规划种植面积45万亩，以双季晚稻为主；生态优质稻生产区主要分布在虹桥、南江、大坪等山区乡镇，规划一季优质生态稻15万亩，单产达600公斤以上。

4、产业链条得到延伸。全县共有大米加工和销售企业20家，年加工能力达8万余吨，交易量达27万吨。其中平江县旺云米业有限公司年加工能力达5万吨，属省级农业产业化龙头企业，注册商标“旺云”为湖南省著名商标。食品加工成为全县主导产业之一，目前共有食品企业144家，今麦郎、湖南玉峰、旺辉、翔宇等企业成为全省农业产业化龙头企业，平江食品销往全国各地，有的还走出了国门。

5、农技推广力度加大。建立了县农技推广中心和乡镇农技站为主体的公益性农技服务体系，培养建立了1000户科技示范户，重点推广了水稻集中育秧、软盘抛秧、机械插秧、测土配方施肥、病虫害专业化防治、水稻高产栽培、水稻新品种应用等实用主推技术；累计推广测土配方施肥面积474.4万亩，施用配方肥6.5万吨；组建机防队进行统防统治，近三年农作物生物无害化统防统治面积达62万亩。初步测算，科技在粮食增产增收中的贡献率达48%。

二、制约粮食产业持续发展的瓶颈

表面上看，平江县粮食生产似乎是“风景这边独好”。但审视县情、对比周边先进县市，平江县优越的自然气候条件没有得到很好发挥，现有农业发展水平与区域人口大县的地位还不相适应，加快粮食产业发展中面临着诸多瓶颈制约。

瓶颈一：经济效益难提高。一是单产难上去。平江县属丘陵山区，冲、垅田面积较大，土层薄，养分含量低，土壤偏酸面积大。全县有地下水害型田14.6万亩，浅缺型田3.5万亩，渗漏危害型田5.8万亩，酸害型稻田36万亩。水害型稻田达23.9万亩，占水田的35.7%，酸害型稻田占水田的53.%，影响了粮食的高产。二是比较效益难提高。近几年粮食等农作物的价格涨幅较大，但化肥、农药、种子、劳动力工资等价格的上涨更快，挫伤了农民种植积极性。安定镇官塘村农民吴志明向笔者算了一笔账：种一亩单季稻种子约65元（优质稻）、化肥140元、农药30元、地膜10元、抗旱及育秧软盘55元、机耕机收280元，物化成本达580元。如果雇请人工代替机耕机收，总成本将达700元。目前粮食收购保护价为每百斤140元，一亩单产按900斤计算，总收入1260元，收支两抵每亩纯收入680元（纯人工劳作560元），尚且不包括自身投入的劳动工资。自然，农民种粮的内生动力得不到激发，农村剩余劳动力只得纷纷外出务工。

瓶颈二：农田灌溉难保证。近年来，在中央、省、市的大力支持下，平江县加快推进了土地平整、农业综合开发、一事一议财政奖补、病险水库治理、小型农田水利设施建设等项目建设，部分农田水利设施明显改善。但由于水利投入欠账大，目前还有170多座水库带病运行，5300多处堰坝和27000多口山塘年久失修、功能失效，许多干、支、斗渠未能得到维修和改造，导致有水难灌溉，被群众形象地称为“天晴三日要抗旱、下雨三天又防汛”。据统计，全县66.85万亩水田，旱涝保收的高产农田仅为22万亩，占水田的32.9%，“望天田”还有15万亩左右，占比达22.4%。

瓶颈三：土地流转难推进。平江是一个劳务输出大县，常年在外务工的劳动力在17万人以上，农业生产劳动力逐年减少，最适合推行土地流转，促进土地规模化、集约化经营。但土地流转过程中受到种种制约：一方面，农民观念难以转变，有的担心政策“变卦”得不偿失，维持固有耕作方式；有的外出务工农民“守着田地不甘心，丢下田地不放心”，宁愿雇工代耕、甚至抛荒，也不让承包地“流转”给他人。另一方面，山区土地零碎分散，不便于农机作业和集中管理，影响了规模种植户的承包、承租积极性，使规模经营难上水平。

瓶颈四：良种良法难推广。近几年，平江县依托农民田间学校、科技下乡和阳光工程等平台，加大了农业实用技术等培训，培育了一批有文化、懂技术、会经营的新型农民。但一直以来，由于体制机制的缺陷、经费投入的制约，基层农技站公益性职能与经营性职能混淆不清，农业科技人才紧缺，农技专业服务水平仍然不高；农村劳动力大量转移，农民从事非农的收入远高于务农收入，农民种田积极性下降；留守农村种田的劳动力相对年龄大、文化素质低，接受新事物能力较弱。由此，导致一些新技术、新品种得到不到很好应用，农业技术推广难度增大。

瓶颈五：农机作业难实施。平江县大面推广农业机械化的前置条件尚未成熟，比如：土地平整、中低产田改造、集中连片种植没有形成规模，农机服务组织化程度低，等等。特别是农民农机具购买力弱，尽管中央财政不断加大对农机购置补贴的投入力度，扩大补贴种类，完善补贴兑付方式，但农民购买成套或大中型机械设备的成本仍然很高，比如稻谷烘干机，是规模种植离不开的设备，但小型和中型的售价分别达3万元、8万元，大型的更是几十万元，补贴标准限额只有5万元，不仅一般农户只能望而却步，就是种粮大户经济上也难以承受。

瓶颈六：激励效应难发挥。首先，粮食补贴政策难以调动农民产粮积极性。现行粮食补贴的实施原则是“谁种粮、谁受益”，但由于这是一项惠及千家万户的普惠政策，真正按实际种植面积发放补助，利益触动很大，操作难以到位。农户种植单季稻、双季稻的补贴待遇差别很小，农户将耕地转包给其他农户也要求获得补贴，而真正的承包户得不到相应的财政“红包”。其次，支农项目资金效益难以放大。现有的支农专项资金项目繁多，量少分散，且分属不同的政府部门管理。在分配过程中，“各家各户”都可根据自己的投资范围和内容自主安排资金，有时存在多个部门安排同一项目和同一项目由多个部门管理的现象，不仅降低了资金的使用效益，还加大了基层监管的难度，酿成一些违规使用财政资金的现象。

瓶颈七：融资门槛难降低。规模经营对资金的前期投入和一次性投入较大，种田大户靠自身很难筹集生产所需资金，而农业是先天性的弱质产业，对自然气候、市场前景等因素的依赖性强，信贷风险相对较大。基于种种顾忌，金融机构普通不愿意承担这种“看得见”的风险，涉农贷款投放积极性不高，土地规模经营普遍面临“贷款难”问题。近几年，虽然县内金融业发展较快，2011年存款余额达到98.99亿元，但近5年平均存贷比仅为1：0.4，远低于周边经济发达县市和沿海地区，本地资金大量外流。

瓶颈八：自然灾害难抵御。近年来，由于气候、种植制度、作物品种的变化，稻飞虱、稻卷叶螟、黑条矮缩病等病虫灾害呈现多发势头，防控难度较大，给农作物带来较大的歉收。同时，境内海拔较高，地形复杂，土地贫瘠，干旱、洪涝、山洪、泥石流、霜冻、兽害等自然灾害频繁发生，给粮食生产带来极大的挑战。特别是今年连续遭受山洪暴雨灾害，农作物受灾面积达21.43万亩，水毁耕地1.14万亩，大量山塘、堰坝、电灌站、渠道被损坏，全县直接经济损失达 4.26亿元，粮食产业乃至县域经济发展遭受了全所未有的重创。

三、加快贫困山区粮食产业发展的政策建议

粮食在国民经济中具有基础地位，是农民收入的重要来源。面对粮食产业发展过程中存在的诸多矛盾和困难，必须以科学发展观为统领，改革现行粮食管理体制、运行机制和政策设计等方面的弊病，建立与支持粮食产业发展相适应的财税政策、产业政策和科技服务体系，促进粮食产业“华丽转身”。

1、优化生产区域布局，引领粮食产业由“自由化”向“规范化”转变。千百年来，山区粮食生产处于一种无序状态，农民种粮“种什么、种多少、卖给谁”，缺乏有效的组织引导，致使农业生产无特色、产业规模难做大、市场竞争力弱。要打破这个僵局，必须从优化粮食生产布局入手，因地制宜编制粮食产地规划。具体来说，平原和丘陵地带要作为双季稻、优质稻主产区，高寒山区重点要发展玉米、高梁、红薯、马铃薯、荞麦等旱粮杂粮，提高土地的综合利用率和产出率。在此基础上，各级政府要进一步落实粮食生产责任制，强化宣传，多方扶持，积极引导农民按照“适度规模、集中连片”的思路，发展特色农业，形成“一乡一品”、“一村一品”的产业化格局，加快推进现代农业发展。

2、打破土地流转壁垒，加快粮食生产由“分散化”向“规模化”转变。粮食生产要实现突破，土地流转是最有效的方式。而土地真正要“流”得动，当务之争是要完善相关法律制度。首先，遏制抛荒的措施要硬。耕地承包期三十年不变的法律规定，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，但《中华人民共和国土地承包法》没有明确承包人应当履行珍惜保护耕地、从事农业生产的义务，现行土地管理法律对耕地抛荒行为的约束比较软化，从而直接导致耕地抛荒得不到有效控制，严重影响了粮食生产机械化、规模化、集约化的推进。为此，在加大土地法律法规宣传的同时，建议将“严禁耕地抛荒”的内容写入《中华人民共和国土地承包法》，明确对耕地“农改非”、抛荒等行为的约束惩罚条款，使土地承包制度与土地流转工作相互协调，实现土地的集约经营、有序流转。其次，土地流转的制度要全。要完善农村土地流转登记、备案制度，引导土地依法、自愿、有偿流转，促使流出流入当事人履行各自权利和义务；完善土地流转服务管理制度、矛盾纠纷调处制度，开展相关服务，及时化解矛盾，确保土地流转的顺利开展；完善农村社会保障制度，解除农民流转土地的后顾之忧，为土地流转提供坚强保障；完善农村土地流转复耕、还原保证金制度，确保土地“流得出、收得回”。

3、改革粮食补贴方式，实现政策效果由“补田地”向“补产粮”转变。国家对种粮农民实行直接补贴（粮食直补、油价综合补贴、良种补贴、双季稻补贴）以来，极大地保护了生产者利益，促进了粮食安全，但如前所述，这种补贴方式导致了“种与不种一个样、种多种少差不多”，没有起到促进粮食生产的应有作用，同时补贴数据信息采集量大、发放领取成本高、资金监管任务重，已经到了非改不可的地步。建议将现有各项粮食补贴进行整合，按种植面积、农业人口、粮食商品率等因素核定指标到县，由县统一规划实施、统一管理监督，由省里统一验收检查、统一绩效考评，此举有利于打破粮食补贴“吃大锅饭”的局面，有利于杜绝抛荒现象、落实“谁种田、谁受益”的原则，真正达到激发农民种粮热情、促动粮食生产的政策初衷。同时，建议发放到个人的粮食补贴不再扩大范围、不再提高标准，新增投入全部用于农业基础设施建设、农业产业化扶持、双季稻补贴等方面。

4、从上而下整合资金，促进资金绩效由“有限化”向“最大化”转变。加快支农资金整合是大势所趋、现实所需。但基层整合难度大、困难多，比如：有的项目资金在源头分配时跳过了县级，直接“戴帽”到乡镇、村级，基层“不好管、不能管”，更谈不上整合；有的资金要求专户管理、专账核算，或者受项目地点、实施主体限制，不能进入整合专户打捆使用，否则上级验收、审计通不过；发放到农户个人的补贴资金更是“高压线”，不能整合。由此，建议上级在加大“三农”投入的同时，将支农资金“切块”到县，以县为单位向上申报项目，再由省里审查项目、下达资金，县乡严格按文件执行，这样有利于缩小支农资金整合的难度，使有限的资金用在最急需的农田水利、道路等民生实事上，实现资金使用效益的最大化。

5、加大农技培训力度，促使生产方式由“传统型”向“科技型”转变。加强农业科技创新与技术推广关键在于人、在于队伍。在农村实用技术培训方面，要以阳光工程、农民田间学校等为抓手，充分利用各种现代教育培训手段和送农业科技下乡、发放资料、巡回讲座、田间示范等各种形式，开展面广量大的实用技术培训，促进科学技术进村入户。此外，要加快基层农技推广体系建设，健全落实全员聘用制、农技推广责任制、农技人员考评制等制度，完善以公益性农技推广机构为主体的多元化推广服务机制；按照“两个覆盖”的要求，改善基层农技推广机构条件；加大基层农技人员培训力度，逐步提高基层农技人员的业务水平。

6、创新金融发展理念，引导金融服务由“被动式”向“主动式”转变。一方面，要大力优化金融生态环境，在全社会倡导树立诚信理念，努力降低不良贷款风险；另一方面，银信部门应深入农村，研究农村中不同农户与农户不同层次的资金需求，推出适合农民群众的信贷产品。特别是要创新金融理念，在信贷政策允许范围内，积极开展林权、土地承包经营权、农村住宅和农业机械等担保抵押贷款，逐步解决农村“贷款难”问题。在此过程中，政府应发挥“牵线搭桥”的作用，运用融资担保、涉农贷款增量奖励、财政贴息等手段，使银企、银农双方互利共赢。

7、完善综合配套政策，推动粮食产业由“高风险”向“可持续”转变。一要加大政策性农业保险支持力度，拓宽保险覆盖面，提高农业抵御自然灾害的能力；二要加大农机具购置补贴力度，对农民需求大、实用性强的机具特别是大中型机械设备，要完善补贴目录，提高补贴标准，以农业机械化的普及提高粮食生产效率和效益；三要加大对种粮大户、农民专业合作组织和农业产业化龙头企业的扶持力度，设立专项引导资金，集中财力办大事，支持培育骨干龙头企业和示范性合作组织发展；四要加大农业生态环境治理力度，减少农业面源污染，确保粮食质量安全，实现粮食产业的绿色、低碳、可持续发展。（作者系平江县财政局党组书记、局长）