我国特有的土地管理体制，决定了我国在经济和社会发展过程中，伴随着用地需求的增加，必然带来相应规模的土地出让收入。
土地出让规模由市场供求状况确定，与中央财力集中程度不存在联动关系，与地方财力状况也不存在此消彼长的关系。
现行土地出让收入为“毛收入”，只有扣除成本性费用后的土地出让收益才是地方政府可用的财力。
按照调整后的可比口径计算，2012年地方土地出让收益占地方财力比重仅为4.7%。由此可见，土地出让收益充其量只能是地方财力的补充，并不存在地方政府对于土地出让收益的过度依赖问题。
“土地财政”是这几年广见于报刊、杂志和网络媒体的一个热点名词，是有关学者、专家、媒体对于近几年我国土地出让收入大幅增加的形象概括与描述。今年上半年，我国各地土地市场交易活跃，全国土地出让收入规模达到16869.57亿元，同比增加5296.71亿元，增长45.8%。社会有关方面对于“土地财政”的诟病之声再次响起。笔者认为，我们应当理性看待“土地财政”问题。
“土地财政”是我国土地管理体制运行的必然结果
土地作为不可或缺的资源和生产要素，在国民经济和社会发展过程中始终发挥举足轻重的作用。我国土地管理体制与其他国家有所不同，国外土地基本以私有为主，而我国土地区分为国有和集体所有，不允许土地私有，并实行土地利用总体规划和年度计划管理制度。任何单位和个人建设需要使用土地，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。
目前，我国各地除军事、保障性住房和特殊用地以划拨方式供应外，其他用地均实行“招拍挂”和协议等出让方式供应。其中，工业和经营性用地必须实行“招拍挂”。以划拨方式供应土地，用地单位须向政府缴纳征地和拆迁补偿费用；以出让方式供应土地，用地单位须向政府缴纳土地成交价款。
这种特有的土地管理体制，决定了我国在经济和社会发展过程中，伴随着用地需求的增加，必然带来相应规模的土地出让收入。而土地出让收入作为国有资源有偿使用收入，只能由政府统一管理，即形成所谓的“土地财政”。
我国《土地管理法》规定，土地权属登记、征收、补偿、出让和管理等均由市县地方政府负责，按照财力与事权相匹配的原则，1994年国务院在划分中央与地方财政体制时，将土地出让收入确定为地方收入。自2007年起，我国将土地出让收支纳入政府性基金预算，与公共财政预算严格区分管理。同时，为调节区域间土地出让收入的不均衡，国家先后几次调整了土地出让收入分配关系。如，1999年，通过中央和省通过征收新增建设用地土地有偿使用费（其中，中央分成30%，省级分成70%），调节市县土地收益。2004年，明确市县按照不低于土地纯收益15%比例建立农业土地开发资金，其中省级集中30%用于省内区域平衡。2011年，要求市县按照土地出让收益10%分别建立教育资金、农田水利建设资金，并允许省级集中一定比例用于省内调剂。2012年，中央集中20%农田水利建设资金，重点向粮食主产区倾斜。但是，总体来看，土地出让收入的大部分仍然归属市县人民政府，主要用于征地补偿、土地前期开发、城乡义务教育、农田水利建设、耕地开发和保护、保障性安居工程、城乡基础设施建设等开支，基本遵循了财力与事权相匹配的原则，实现了土地出让收益全民共享。
四大因素推动土地出让收入规模增长
2007年以来，除2012年受房地产市场低迷的影响，全国土地出让收入规模出现下滑以外，其他年份我国土地出让收入规模基本呈现增长状态，主要因素有以下四个方面：
一是土地出让收支管理政策调整。2007年以前，土地出让收入管理跨越预算内外两种管理方式，土地出让收入先缴入地方财政专户，作为预算外资金管理，扣除成本补偿性费用后，再将收益部分缴入地方国库，作为预算内资金管理。这种管理方式人为造成土地出让收支的分割，不利于全面直观反映土地出让收支管理状况。从2007年1月1日起，我国将土地出让收入全额纳入政府性基金预算，收入全额缴入国库，支出通过政府性基金预算从国库中安排，实行彻底的“收支两条线”管理。因此，2007年以后的土地出让收入属于“毛收入”概念，包含了征地拆迁补偿费、土地出让前期开发费等成本性费用，这部分收入虽然体现在财政账面上，但政府却不能动用，必须依法全额支付给被征地农民和被拆迁居民以及土地出让前期开发单位；扣除成本性费用后，剩余的土地出让收益才是政府真正可动用的财力。可以说，2007年以后土地出让收入管理范围的扩大，是近几年土地出让收入规模增加较多的最直接原因。
二是土地市场用地规模需求大幅增加。2007年以来，我国处在城镇化、经济社会发展较快的时期，城镇化率从2008年的45.7%升至2012年的52.6%，GDP年均增长9.3%。据统计，这一时期，我国向全社会实际供给的建设用地总量，从2008年的22.13万公顷猛增至2012年的69.04万公顷，增长了2.1倍，年均增长20.4%。用地规模的大幅增加，相应带来了土地出让收入的增长。
三是土地供应中“招拍挂”比重上升明显。2008—2012年，我国土地“招拍挂”出让面积占土地出让总面积的比重从83.9%上升到90.8%，占比提升了近7个百分点。在年度土地供应计划既定的情况下，由市场竞争决定出让价格的“招拍挂”比重的明显提升，对土地出让收入增加影响较大。
四是全国主要城市综合地价上涨。近年来，受房价上涨、土地供需矛盾加剧、征地拆迁补偿费用提高、成本上升等因素的影响，全国主要城市综合地价呈上升态势。据统计，2008—2012年，全国主要城市综合地价年均上涨12.3%，地价上涨传导到土地出让收入上，便直接表现为土地出让收入的增加。
土地出让收入多少与财税体制没有必然联系
近年来，社会上有些人士对我国土地管理机制了解不够，认为土地出让收入多少与财税体制和地方财力状况有关，即实行分税制后地方财政收入少了，不能满足地方建设需要，于是地方政府就安排多卖土地、抬高地价增加收入，造成土地出让收入大增，形成所谓“土地财政”，并建议通过调整财税体制解决土地出让收入规模过大问题。实际情况却并非如此。
首先，土地出让规模和价格由市场供求状况确定。按照现行政策，市县每年都要按规定编制年度土地供应计划并向社会公布，但是，土地供应计划只是供地意向，当年是否能够完成计划，则要由土地市场供求状况确定，地方政府无法人为干预。如，据国土资源部汇总，2012年全国住房用地计划供应17.26万公顷，当年实际成交11.49万公顷，仅完成供应计划66.6%，主要是当年房地产市场低迷，住房用地需求不足。
土地成交价格则完全由竞买人通过市场公平竞价决定。尽管这几年，各地在“招拍挂”方式上进行了适当改革，不再完全以“价高者得”确定受让人，而采取“综合评标”或“限地价、竞保障性住房面积”等方式确定受让人，但土地最终还是靠市场竞价获得。对于土地竞买人来说，竞价土地的最终目的在于有利可图，并以追求利益最大化为目标。因此，我们有理由相信，土地竞买人出价应当是理性的，是经过精心测算和预测的，并不是地方政府所能左右的。
其次，土地出让收入规模与中央财力集中程度不存在联动关系。有观点认为，当前土地出让收入规模较大，原因是中央财力集中过多。按此观点，中央财力集中程度与土地出让收入规模应当存在相互联动关系，而实际情况并不是这样。如，2008—2012年，中央财政收入年均增长15.1%，占全国财政收入比重从53.3%降至47.9%（这一比重明显低于发达国家，也低于发展中国家），相应提高了地方财政收入所占比重。但是，同期土地出让收入规模并未相应减少，反而年均增长31.7%。这种现象说明，土地出让收入规模与中央财力集中程度不存在联动关系。在现行土地管理机制不变的情况下，即使中央将所有收入全部留给地方，只要地方发展经济需要用地，就会有土地出让收入。如果用地数量比较大，土地出让收入仍将达到相当规模。
再其次，土地出让收入规模与地方财力状况不存在此消彼涨的关系。有观点认为，当前土地出让收入规模较大，原因是地方财政收入不够，地方财力与事权不匹配所致。按此逻辑推理，财政收入较少的地区，土地出让收入应当较多；财力状况较好的地区，土地出让收入应当较少，而事实并非如此。
从多年来土地出让收入地区分布看，财力状况较好的东部9个省份土地出让收入约占全国的2/3，而财力状况较差的中西部22个省份土地出让收入仅占全国的1/3。对于地方政府来说，无论财力状况好与坏，客观上都希望在供应土地时能够卖出高价，但土地能否卖出以及地价的高低则由市场供求关系决定，并不取决于供地者的“一厢情愿”。从各地情况来看，恰恰是财政收入较多的地方，因其经济社会相对比较发达，土地资源相对稀缺，地价较高，土地出让收入也较多；财政收入较少的地方，因其经济社会发展相对落后，土地资源相对充裕，地价较低，土地出让收入也比较少。这些表明，土地出让收入规模与地方财力状况不存在此消彼长的关系，不是说地方财力状况差了，就能够通过多卖地、卖高价地来缓解财政困难。
最后，地方政府不存在过度依赖土地出让收入的问题。近年来，有的学者将某地区土地出让收入简单地与该地区地方财政收入进行比较，从而得出地方政府高度依赖土地出让收入的观点。实际上，这种比较是不合理、不科学的。
如前所述，现行土地出让收入为“毛收入”，只有扣除成本性费用后的土地出让收益才是地方政府可用的财力，因此，不宜将土地出让收入与地方财政收入进行直接比较。否则，容易得出错误的结论和判断。如，2012年，地方土地出让收入为28517.82亿元，扣除22881.82亿元成本性费用后，当年实际可用的土地出让收益只有5636.00亿元，可见，同一年份土地出让收入和土地出让收益两组数据差异巨大。
土地出让收入与地方财政收入分别纳入不同预算管理,不存在相互包含的关系，也不能直接进行比较。按照现行规定，各级财政预算由公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成，上述四本预算自成体系、互不包含。其中，地方财政收入通常指公共预算收入，土地出让收入属于政府性基金预算收入。因此，两者之间不宜直接进行比较。
地方财政收入口径偏小，不能体现地方真实财力状况。1994年分税制改革后，地方财政收入口径偏小，仅指地方公共预算收入中的本级税收和非税收入，不能体现地方真实财力状况。而计算地方财力，不仅应包括地方公共预算收入，还应包括地方所得的上级转移支付、税收返还以及地方政府性基金预算等其他收入（不含社会保险基金）。如，2012年，地方财政收入为61077.33亿元，而地方财力则达到118962.01亿元，两者相差57884.68亿元。
按照调整后的可比口径计算，2012年地方土地出让收益占地方财力比重仅为4.7%。由此可见，土地出让收益充其量只能是地方财力的补充，并不存在地方政府对于土地出让收益的过度依赖问题。
综上所述，“土地财政”问题，是现行土地管理体制运行的必然结果，与经济发展带来的用地需求增加、土地供应方式、综合地价上涨、政策调整等因素相关，与现行财税体制没有必然联系，我们应当以平常心态看待“土地财政”。而从根本上解决“土地财政”问题，只有从调整土地管理体制，改革建设用地供应管理方式，完善土地“招拍挂”制度，提高供地和用地使用效率等方面入手，才是唯一正确的出路。