第一节 国家预算的组成和原则
��国家预算的组成
��内容上看，国家预算是反映政府活动的范围方向，体现政府的政策意图，从程序上看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政资金的筹措和使用过程。
��国家预算的类别：以形式差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算。以内容上的差别为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算。
��国家预算一般由中央预算和地方预算组成。与中央预算和地方预算相联系的一个概念是总预算。我国国家预算组成体系是按照一级政权设立的一级预算的原则建立的。
��国家预算的原则
��公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性
��1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》自1995年1月1日起施行。这标志着我国的预算管理进入法制化、规范化轨道。《中华人民共和国预算法》共79条，对国家预算总原则、管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查与批准、预算执行、预算调整、决算、监督和法律责任等事项做出了详细规定。
��第二节 运用法律手段，规范预算行为
��预算管理职权
��各级人民代表大会的职权主要有：预算、决算的审批权；预算、决算的监督权；对有关预算、决算不适当决定的撤销权。
��常务委员会的职权主要有：预算执行的监督权；预算调整方案的审批权；根据授权，对决算进行审批；对预算、决算方面不适当决定的撤销权。
��各级政府的职权主要有：预算管理体制具体办法的确定权；预算、决算草案的编制权；预备费动用的决定权；预算执行的组合监督权；对预算、决算方面不适当决定的撤销权。
��各级财政部门的职责主要是：具体编制本级预、决算草案，具体组织本级预算或总预算的执行，提出本级预备费动用方案和预算调整方案，定期按预算法规定的程序报告预算执行情况。
��预算编制、执行和决算程序
��预算编制是整个预算工作程序的开始。
��国家预算管理体制，实行中央和地方分税制。中央预算和各级地方预算按照复式预算编制。各级财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预草案的主要内容提交本级人民代表在会的专门委员会进行初审，在人民代表大会举行会议时向大会作关于预算草案的报告。
��预算执行是整个预算工作程序的重要环节。
��预算调整是预算执行的一项重要程序。
��决算是整个预算工作程序的总结和终结。
��各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行和决算实行审计监督。
��我国长期采用单式预算编制方法，直至1992年才开始试行复式预算。
��第三节 改进复式预算制度，完善预算编制办法
��现行复式预算制度的基本内容
��现行的国家复式预算分为经常性预算和建设性预算两部分。
��经常性预算收入包括：除城市维护建设税、固定资产投资方向调节税和耕地占用税以外的各项税收，非生产性企业亏损补贴及其他收入等。
��经常性预算支出包括：非生产性基本建设支出，事业发展支出，国家政权建设支出，政策性补贴支出等。
��建设性预算收入包括：经常性预算结余，专项建设性收入，生产性企业亏损补贴。
��建设性预算支出包括：生产性基本建设支出，企业挖潜改造和新产品试制费，地质勘探费，支援农业生产支出，支援经济不发达地区的发展资金等。
��现行预算制度存在的主要问题
��⑴现行复式预算划分粗糙，覆盖范围不完整；⑵预算科目体系分类不规范，表现在：一是科目没能准确、全面反映政府事权和收支全貌；二是不便于强化部门管理；三是收支科目分类标准不统一；四是与国际上一些分类办法不衔接，不便于进行国际交流和进行国别间的对比分析。⑶现行国库分散支付制存在很多弊端，一是支出过程脱离财政监督；二是资金分散支付和储存，使用效率不高；三是财政资金运行的信息反馈滞后。
��进一步改进和完善现行预算制度的设想
��1、建立由政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算组成的新型复式预算
��（1）政府公共预算是指国家以社会管理者身份取得的收入和用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业支出的预算。
��（2）国有资产经营预算是指国家以国有资产和国有资源所有者身份取得的收入和国家用于经济建设以及国有资产经营方面支出的预算。
��（3）社会保障基金预算是指国家以行政手段筹集并管理的社会保障收入和安排用于社会保障方面支出的预算。
��（4）其他预算：随着投融资体制改革的深化，可考虑根据需要建立国家财政投融资预算。
�� 2、建立科学规范的预算科目体系。财政收支分类制度必须符合市场经济的需要，并与政府行政管理体制和财政职能的健全和完善相衔接。
�� 3、建立国库集中统一支付制度。国库集中收付制度，就是由政府（国库）部门对所有政府性收，包括预算内收入和纳入预算管理的预算外收入进行集中收纳管理；同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一处理的制度。
��第四节 零基预算
��我国“基数法”预算编制方法的主要的弊端
��我国预算编制基本采用基数法，即在编制下一年度支出预算时，以上年度实际支出数为基础，并考虑下一年度财政收入状况和影响支出的各种因素，对不同的支出确定一个增长比例，从而确定预算。这种方法较为简便，易于操作，但比较粗放，不太合理。一是预算编制方法不科学、不规范，也不符合公平原则。二是基数法实际是增量预算，不利于提高资金的使用效益。三是预算安排粗糙，编制不及时。四是追加支出随意，预算约束软化。
��零基预算
��零基预算，是指在编制预算时，一切从零开始，对原有的各项开支进行重新核定，不是留在修改上年预算或审查新增部分上。部门和单位必须重新审核每项工作计划，测算不同项目所需的资金。
��我国编制零基预算的基本方法
��在编制年度预算时，对各项财政支出均不以上年预算为基数，一切从零开始，按正常经费和专项经费两部分重新核定。正常经费按人员定额核定，专项经费根据需要和可能逐项核定。
��我国试编零基预算应遵循的基本步骤：一是设计预算总表、单位明细表、专项经费表、人员基数表、定额表、定额支出表，搜集各单位的详细数据资料，以全面掌握情况；二是重新核定预算管理形式、人员编制；三是确定行政、事业单位正常经费定额；四是根据需要和可能确定专项经费；五是正常经费加上各单位专项经费，就是全年财政支出预算。
��第五节 预算外资金管理
��预算外资金的性质
��预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。⑴预算外资金是财政性资金，但不纳入国家预算管理，其所有权属于国家，分配权归政府，管理权在财政；⑵预算外资金必须由具有政府背景的行政事业机构根据国家规定的项目和标准组织收入，其他机构不得参与预算外资金的动作；⑶收取、提取和使用预算外资金，是为了履行政府职能，其支出用途和范围只能用于被指定的政府职能范围内的事务，不能挪作他用
��预算外资金的范围
��预算外资金属于财政性资金，主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属单位集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。
��预算外资金的特点
��⑴在取得的方式上有一定的分散性；⑵在管理方式上收支不在国家预算中反映，具有一定的灵活性和专用性。⑶在使用目的上，与预算内资金一样，也是服务于政府职能，满足社会共同需要。⑷在收支关系上，预算外资金收支之间存在着内在联系。
��预算外资金的管理模式，主要由以下几个环节构成：⑴收费立项审批管理，必须经过国务院或省级以上政府及其财政、计划（物价）部门批准，其他部门无权批准行政事业性收费。⑵收费票据管理，使用由省级以上财政部门统一印制或监制的行政事业性收费专用票据。⑶财政专户管理，实行收支两条线管理。⑷单位专用账户管理。行政事业单位必须设立一个预算外资金支出专用账户。⑸计划和决算管理。有预算外资金的单位，必须编制年度预算外资金收支计划，并上报同级财政部门审批。⑹监督管理。财政部门利用单位预算外资金收支计划、财政专户以及票据发放等手段，对单位的预算外资金收支活动进行经常性监督和管理。⑺禁止把预算内资金转到预算外。
��预算外资金的历史变迁
��1、1952 - 1979年：计划经济体制下的预算外资金管理。预算外资金最初出现于国民经济恢复时期，项目很少，数量也很小。
��2、1980- 1996年：改革开放后至《决定》颁布前的预算外资金管理。这个时期，预算外资金-主要包括三块：一是地方财政部门的各种税费附加；二是行政事业单位的一些收费、基金；三是国有企业的折旧基金、税后留利等。
��3、1996年以后：《决定》颁布以来的预算外资金管理⑴重新界定了预算外资金范围；⑵禁止将预算内资金转移到预算外；⑶完善财政预算分配制度，将部分预算外资金纳入财政管理，保证了国家预算的完整性和统一性；⑷重申了行政事业性收费、基金审批权限，严格控制行政事业性收费、基金规模；⑸建立预算外资金收支预决算制度，对预算外资金实行收支两条线财政专户管理；⑹严格了预算外资金的使用管理，防止乱支挪用；⑺建立健全监督检查制度，严肃查处各种违法乱纪行为。
��当前预算外资金管理中存在的问题
��1、预算外资金管理的法制建设滞后，对预算外资金的内容、性质、收支范围、管理模式缺乏明确规定，难以依法进行管理。
��2、对预算外资金的性质还存在模糊认识，预算外资金的所有权和使用权归政府的规定未完全落实。
��3、现行预算外资金管理制度还比较粗糙，一是征收管理体制不健全，二是基础性工作比较薄弱，三是监督处置力度不够。
��4、财政部门内部的预算外资金管理机制不健全
��预算外资金的改革与发展方向
��1、近期改革的目标：强化现行预算外资金管理制度，并对预算外资金的改革进行一些尝试。⑴对现有的预算外资金进行清理。⑵在对预算外资金进行清理的基础上，制定科学严格的预算外资金支出范围和标准。⑶改革计划管理办法。将预算外资金计划管理上升到预算外资金预算管理。⑷加强法制建设，制定《国家预算外资金管理条例》
��2、中远期的改革目标：结合预算体系改革，进行预算外资金管理制度的创新。⑴深化财税体制改革。⑵进一步改革现行复式预算体系，建立税收和非税收预算（预算外资金预算）一体的国家预算，在总财力上实现预算内外资金的统筹使用。