制定对低收入者的收入支持政策，提高低收入者的收入水平

现阶段，分配不平衡的矛盾日益突出，城乡之间、地区之间、行业之间、个体之间收入差异较大。人们对公平分配有着强烈的要求。低收入者即当地的贫困户，一般是缺乏劳动技能、长年患病或遭遇自然灾害导致的困难群体。对低收入者的政策支持，主要指政府在制定社会保障等政策方面，要更多的向低收入者倾钭。

第一，为低收入者提供更多的就业机会。要研究和制定税收优惠政策，鼓励各类企业及相关用人单位多渠道开发就业岗位，吸纳困难人群就业，尤其是为零就业家庭提供就业机会。在具体作法上，一要加快经济结构的调整，大力发展第三产业。三产业中的服务业多属于劳动密集性企业，发展成本相对较低，可以吸收较多的就业人数，政府要提供政策支持。二要促进和支持中小企业和非国有企业经济发展，努力提高就业容量。三要完善劳动力市场机制，缓解经济调整带来的就业压力。只要就业规模逐步扩大，解决了困难家庭零就业问题，低收入者就可通过自己的劳动，获得持续稳定的收入。

第二，制定增加低收入者财产性收入的政策。低收入者因为自身拥有的财产较少，决定了他们财产性收入水平较低，也决定了他们与高收入者收入的不可比性。为此，应该加大对低收入者的财政金融政策支持，降低低收入者贷款门槛，特别是降低下岗职工创业的贷款门槛，并提供必要的税收减免，为他们自主创业、扩大就业收入和增加财产性收入提供政策支持，以提高低收入者的工资收入和财产性收入水平，缩小他们与高收入者的收入差距。

第三，完善对低收入者的收入补助政策。要根据我国城镇低收入者的特点，提供相应的收入补助，并能根据物价的变化进行及时的调整，从而增加低收入者的实际收入。各级财政在深入调查、逐级核实的基础上，可考虑以重大灾难、重大疾病、伤残津贴和特困补助等形式,直接以现金的方式发给居民，这些补助覆盖面大，补助程度较高，也是调节收入分配的重要手段。

第四，实施对低收入者的实物补充政策。在具体的做法上，财政可以加大经济适用房的建设，完善廉租房制度，使低收入者能获得住房；将义务教育扩展到12年，可以缓解低收入家庭子女高中阶段学习的经济压力；提高对低收入者的医疗保障，通过财政补贴降低低收入者医疗费用的支出，解决医疗费用昂贵问题。增加对低收入者的实物补充，实际上增加了低收入者的收入水平。

第五，提高低收入者的工资水平。就是要深化收入分配制度改革，逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重，更要注重提高低收入者在全部职工收入中的比重。根据社会消费水平、经济发展水平和就业情况确定最低工资标准，并及时地调整最低工资水平，这是政府保护劳动者权益，干预劳动力市场的重要手段。要通过立法等手段，保证全社会各类企业都能够严格执行最低工资标准，使低收入者通过劳动取得合理的劳动报酬。

多措并举，完善社会民生保障体系建设

实践表明，加快完善社会保障体系，保障人民基本生活，是合理调节收入分配，改善民生，保障社会和谐稳定的重要措施。在新形势下，必须多措并举，进一步完善社会民生保障体系建设。

第一，注重加强农村社会保障体系建设。要积极探索建立和完善农村最低生活保障制度，建立复盖全国农村的最低生活保障制度。在实施好农村五保户、困难户救助政策的基础上，加快探索并逐步推进农村基本养老保险制度建设，提高农民参保积极性。大力实施新型农村合作医疗，不断增加财政投入，建立和完善以新型农村合作医疗为主体、贫困农民医疗救助为补充，预防为主，防治结合的农村医疗保障体系，建立健全县乡村医疗、预防、保健三级网络，力争实现农业人口全覆盖。大力改善乡村两级医疗卫生基础设施条件，提高农村卫生机构服务能力，有效解决农民看病难、看病贵等问题。

第二，注重提高城镇居民社会保障水平。首先，要根据国家财力状况，不断增加对城镇居民社会保障的预算安排，坚持社会统筹和个人账户相结合的制度，逐步提高基本养老保险社会统筹层次，实现基本养老保险省级统筹，并创造条件逐步过渡到全国统筹。二是不断拓宽养老保险范围，逐步降低个人负担医疗费用的比例，重点解决困难企业职工和退休人员的医疗保险问题。三是通过政策优惠，引导企业建立补充医疗保险，鼓励建立大额医疗救助制度。建立以基本医疗保险为主体、补充医疗保险为辅助、医疗救助为扶持的社会医疗保障体系。同时，不断完善失业保险制度，充分发挥失业保险对促进再就业的作用。

第三，注重加大对城乡困难群体的扶持救助。进一步完善对扶贫开发重点村、城乡贫困户结对帮扶机制，实现整村推进和贫困户增收脱贫的目标。建立帮扶专项资金，重点用于贫困户脱贫致富。进一步加大对贫困大学生的救助力度，优先向贫困户兑现农村计划生育奖励金，全面做好社会福利中心的管理和残疾、孤寡人员的入住工作。将抗震安居工程建设与改善乡村困难居民居住条件相结合，将经济适用房建设与改善城区困难居民居住条件相结合，切实提高城乡困难居民生活条件。建立职工救急济困互助基金，制定完善运行管理制度，使送温暖工作进一步经常化、制度化、社会化。大力发展社会慈善事业，加大对困难群体的援助帮扶。对城乡贫困户实行免费技能培训，帮助有劳动能力的实现再就业。加大对残疾人事业的投入，设立残疾人就业保障金，切实保障残疾人的利益。

进一步研究税收政策的合理性，强化税收的再分配功能

显而易见，税收政策是否合理，对居民收入分配的调控作用十分重要。目前，要从以下几个方面进行深入研究和完善。

第一，完善个人所得税制。从长远看，要建立起综合与分类相结合的个人所得税制模式，科学、合理地简化和调整综合所得适用的超额累进税率表，调整级距，合理确定税率，拓宽税基，严格征管。一是逐步实施混合所得税制，可以考虑将工资薪金所得、生产经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等有较强连续性或经常性的收入列入综合所得的征收项目，制定统一适用的累进税率；对财产转让、利息、股息等其他所得，在一段时期内仍按比例税率实行分项征收。二是适当降低个人所得税边际税率，减少累进级次，提高征收合理性。三是三是拓宽税基、控制减免，免税项目之外的一切收入都纳入征税范围，如周期所得、偶然所得、实物所得、福利收入、权益所得都包括在征税范围之内。四是严格控制减免税项目，对于减免规定并非合理必要的，应予取消。提高征管能力，建立个人收入档案制度，在全国范围内普遍采用纳税人永久单一税号。建立完整、准确的纳税人档案，实行全员全额管理。

第二，完善消费税，征收特别消费税。目前，城乡居民差距过大，消费差距也呈扩大趋势。可以考虑对高收入者的奢侈消费行为征收特别消费税，并且把其征收的税款专门投向农村农业的发展，增加农民的收入。把有些奢侈的高消费与服务纳入特别消费税的征税范围，征收特别消费税，如购买豪华住宅或别墅、高档次的娱乐活动及奢侈化妆品等。同时，把这部分特别消费税款通过财政转移支付用于扶助农村贫困居民，提高农民的收入，缩小城乡差距。

第三，试行开征遗产税和赠与税。改革开放30多年来，随着我国居民收入的提高，个人财产的积累也日益增多，我国已经开始出现富裕阶层。开征遗产税与赠与税的意义是很明显的，首先，开征遗产税与赠与税可以促进社会经济和谐发展，缩小个人收入分配差距。其次，开征遗产税、赠与税可以刺激国民财富第三次分配的进行。最后，开征遗产税、赠与税有利于增加国家财政收入和合理利用税收资源。相对于个人所得税来说，遗产税和赠与税是个人收入分配的宏调手段，应分阶段研究推进遗产税和赠与税的开征。

第四，探索物业税开征办法。在市场经济国家和我国香港地区，物业税是一项重要税种，在财政收入中占很大的比重。我国一直没有正式开征。物业税是在一定时期或一定时点上，要求物业所有者对其所有或使用的土地、房屋等不动产按政策缴付的一定税款。其税款额度随房产等不动产的变化而变化。我国实施城镇建设税费改革，可将现行房产税、城市房地产税、土地增值税及土地出让金等合并，统一征收物业税。这样既可调节开发商的超高收益，增加国家财政收入，又可在一定程度上抑制房价上涨，缓解低收入者的购房困难。(作者单位：胡定荣，财政部全国预算研究会；王政军，北京中财沛源投资管理有限公司)